CAA33 · 2ème chambre (formation à 3) — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A, représenté par le cabinet d'avocats Cornille, Fouchet, Manetti, a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération n° 21073 du 3 juin 2021 du conseil municipal de la commune de Royan approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) communal, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 2 août 2021, et d'enjoindre à la commune de Royan de modifier le PLU afin de rectifier l'erreur de classement en espaces boisés classés et en zone naturelle de la parcelle cadastrée section BX n°480. 
 Par un jugement n° 2102586 du 30 novembre 2023, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. 
 Par une requête enregistrée le 31 janvier 2024, M. A, représenté par le cabinet d'avocats Cornille, Fouchet, Manetti, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2102586 du 30 novembre 2023 du tribunal administratif  
 de Poitiers ;  
 2°) à titre principal, d'annuler la délibération n° 21073 du 3 juin 2021 du conseil municipal de la commune de Royan approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) communal ; 
 3°) à titre subsidiaire, d'annuler partiellement cette délibération en ce qu'elle classe la parcelle cadastrée section BX n° 480 en zone naturelle et à l'intérieur d'un espace boisé classé ; 
 4°) d'enjoindre à la commune de Royan de modifier le PLU afin de rectifier l'erreur de classement en zone naturelle et en espaces boisés classés de cette parcelle dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 Il soutient que : 
 - le jugement est irrégulier dès lors que la minute n'a pas été signée, en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
 - la convocation des conseillers municipaux était irrégulière en termes de délai en raison du caractère insuffisant de l'information qui leur a été communiquée ; compte tenu de l'importance de l'objet du vote, les élus auraient dû être informés plus de 5 jours avant la réunion du conseil municipal du contenu de la délibération soumise à leur approbation ; par ailleurs, la note de synthèse se borne à résumer certaines recommandations du commissaire enquêteur sans rappeler les avis des personnes publiques associées alors que le département, la MRAE et la communauté d'agglomération Royan Atlantique avaient émis des réserves ; les élus n'ont pas été informés de l'engagement qu'avait pris la commune à plusieurs reprises de faire droit à sa demande tendant à la modification du classement de sa parcelle ;  
 - le classement de la parcelle BX n°480 en espaces boisés classés est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; cette erreur a été reconnue par plusieurs courriers de la commune qui indiquait que son habitation n'était pas couverte par l'EBC ; il n'y a pas d'arbres sur la parcelle maintenue en EBC ; selon le rapport de présentation, seuls sont classés en EBC les réservoirs écologiques, les haies significatives supports de corridors écologiques et les abords de voies bruyantes ; or, sa maison et a fortiori son terrain ne sauraient être considérés comme des réservoirs ou corridors écologiques, lesquels ne traversent d'ailleurs pas la commune ; le rapport de présentation et la carte intitulée " protections environnementales " entendaient exclure  
 sa propriété de l'EBC ; cette parcelle ne répond à aucun des critères énumérés par  
 l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme ; selon le rapport de présentation, elle se situe en " milieu urbain dense " et non dans un espace doté d'une sensibilité environnementale ;  
 - ce classement procède également d'une contradiction entre le règlement graphique et les autres éléments composant le PLU ; seule devait être classée en EBC la parcelle 521 et non la parcelle 480 qui ne présente aucun boisement et supporte une habitation ; le reste de l'EBC contourne généralement l'ensemble du bâti existant ; contrairement à ce qu'a indiqué le tribunal, cette parcelle ne comporte pas une " petite construction " mais une maison d'habitation ; 
 - ce classement méconnaît l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme ; le tribunal a commis une erreur de droit en considérant qu'une mention expresse du règlement suffit à justifier le maintien de sa maison en EBC alors que cette mention est trop générale et imprécise et n'indique pas les motifs en raison desquels le maintien en EBC de cette partie du bâtiment serait justifié ;  
 - sa parcelle, construite dans un environnement urbain, ne pouvait sans erreur manifeste d'appréciation être classée en zone naturelle, alors qu'elle était en zone UD depuis 1996 et qu'il a signalé l'erreur dès 2013. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 5 septembre 2024, la commune de Royan, représentée par Me Bernard-Chatelot, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. A une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la minute du jugement comporte les signatures des membres de la formation de jugement ; 
 - le délai de convocation des membres du conseil municipal, de 5 jours francs, a été respecté ; un délai supérieur à 5 jours n'est prescrit par aucun texte ; 
 - les documents adressés aux élus leur permettaient d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs de la révision du PLU ; le maire avait d'ailleurs exposé de manière détaillée aux élus les enjeux de ce document d'urbanisme ; les élus pouvaient consulter les avis des personnes publiques associées au sein du dossier de PLU mais ceux-ci n'avaient pas à leur être adressés, pas plus que les échanges entre la commune et M. A ; 
 - le classement en litige n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; peut être classé en EBC un terrain qui ne comporte pas toutes les caractéristiques d'un bois ou qui est partiellement bâti ; ce classement répond à une prescription du SCOT de la Communauté d'agglomération Royan Atlantique qui exige que les espaces boisés significatifs, tel que le bois de la Roche, soient identifiés comme EBC dans les PLU ; le rapport de présentation justifie d'ailleurs ce classement pour ce motif ; il précise que le bois de la Roche constitue un espace naturel de 52,5 hectares constituant une zone de tranquillité pour la faune forestière du territoire communal et qu'il se situe en continuité d'un vase espace densément arboré ; seule une partie très résiduelle du terrain est bâtie ; l'intérêt écologique de ce secteur est caractérisé et justifie son classement en zone naturelle ;  
 - la délibération ne méconnait pas l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme dans la mesure où l'article 6 A des dispositions générales du règlement du PLU renvoie expressément au document graphique pour délimiter les EBC ;  
 - les caractéristiques du terrain en cause correspondent à celles d'un espace boisé conformément à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme ; 
 - la commune n'a jamais admis d'erreur de classement de la parcelle BX 480 par ses courriers des 10 et 19 novembre 2013 et 16 avril 2018 ; elle a seulement indiqué à M. A qu'elle procéderait au réexamen de ce classement ;  
 Par ordonnance du 6 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée  
 au 8 novembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C,  
 - les conclusions de Mme Isoard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Cornille, représentant M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A est propriétaire de parcelles cadastrées en section BX n° 473, 475 et 480 situées sur le territoire de la commune de Royan, sur lesquelles est construite sa maison d'habitation édifiée en 1998, et qui étaient classées jusqu'en 2016 en zone UD. En 2013, il a obtenu la levée de l'espace boisé classé sur la parcelle 473, mais non celle sur la parcelle 480. Il conteste le maintien en zone naturelle grevée d'un espace boisé classé de sa parcelle n°480 par le nouveau plan local d'urbanisme (PLU) adopté par délibération du conseil municipal de la commune de Royan le 3 juin 2021. Par un recours gracieux présenté le 2 août 2021, M. A a demandé à la commune de Royan de rectifier l'erreur matérielle qui, selon lui, entachait le classement de sa parcelle. M. A relève appel du jugement du 30 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération précitée. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement du 30 novembre 2023  
 a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience, conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative.  
 La circonstance que l'ampliation qui en a été notifiée aux parties ne comporte pas ces signatures manuscrites est sans incidence sur la régularité du jugement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne peut qu'être écarté. 
 Sur le bien fondé du jugement : 
 3. En premier lieu, M. A soutient que la convocation des conseillers municipaux était irrégulière compte tenu de l'insuffisance tant du délai dont ils ont bénéficié pour prendre connaissance du projet de plan local d'urbanisme que de l'information qui leur a été communiquée pour les éclairer sur ce projet. 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités  
 territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". En vertu de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ". 
 5. D'une part, l'appelant ne conteste pas le fait que les conseillers municipaux aient été régulièrement convoqués dans le délai de cinq jours prescrit par les dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales mais soutient que ce délai était insuffisant pour leur permettre d'étudier sérieusement le projet de plan local d'urbanisme soumis à leur approbation. Toutefois, quand bien même le sujet dont ils étaient saisis aurait présenté une réelle complexité, aucune disposition législative ni règlementaire, ni aucun principe général du droit ne contraint le maire d'une commune à convoquer les conseillers municipaux dans un délai supérieur à cinq jours. Le moyen ne peut dès lors qu'être écarté.  
 6. D'autre part, il résulte des dispositions précitées que, dans les communes  
 de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il  
 est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à  
 l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 7. Il ressort des pièces du dossier qu'étaient joints au courrier de convocation des élus le projet de délibération approuvant le PLU, lequel mentionnait les motifs de la révision de ce document d'urbanisme, les trois axes de réflexions du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) validé le 2 février 2018 par le conseil municipal, la délibération du 10 décembre 2019 du conseil municipal arrêtant le plan local d'urbanisme de la commune et tirant le bilan de la concertation avec le public, l'avis favorable du commissaire enquêteur ainsi qu'un tableau reprenant l'ensemble des modifications apportées au projet de PLU après l'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 17 décembre 2020 au 22 janvier 2021. De plus, il résulte du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 3 juin 2021 que le maire avait exposé avec précision aux élus les enjeux de ce document d'urbanisme. Contrairement à ce que soutient M. A, les avis des personnes publiques associées, qui peuvent d'ailleurs être librement consultés par toute personne intéressée, n'avaient pas à être joints au dossier communiqué aux conseillers municipaux. Il en est de même des courriers échangés entre la commune et l'appelant dans les années ayant précédé l'approbation de ce document d'urbanisme. Dans ces conditions, la commune de Royan a fourni les éléments permettant d'établir que les conseillers municipaux ont disposé d'une information adéquate leur permettant d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit ayant impliqué la révision du plan local d'urbanisme et qu'ils ont ainsi été à même de mesurer les implications de leurs décisions et, en conséquence, d'exercer utilement leur mandat. C'est par suite à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure à l'issue de laquelle est intervenue la délibération attaquée. 
 8. En troisième lieu, M. A soutient qu'en considérant que le règlement écrit renvoyait directement au règlement graphique pour justifier le classement de la parcelle en litige en espace boisé classé, le tribunal a commis une erreur de droit. 
 9. Aux termes de l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme : " Les règles peuvent être écrites et graphiques. Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse ". Il résulte de ces dispositions que les servitudes relatives à l'utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires. Les représentations graphiques du PLU qui accompagnent ces dispositions ne peuvent, par elles-mêmes, créer de telles prescriptions. 
 10. En vertu de l'article 6 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune relatif aux " secteurs de prescriptions particulières sur le document graphique du règlement " : " le document graphique délimite les terrains classés comme espaces boisés à conserver, à protéger ou à créer. Ce classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements ". Ainsi, et comme l'ont estimé à bon droit les premiers juges, les dispositions précitées prévoyant que les espaces boisés classés sont délimités par le document graphique, le fait que la parcelle BX n° 480 soit identifiée comme EBC dans le document graphique suffit à rendre opposable ce classement. 
 11. En dernier lieu, M. A soutient que le classement de la parcelle BX n°480 en zone naturelle et en espaces boisés classés est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 12. D'une part, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison 1° soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, 2° soit de l'existence d'une exploitation forestière ,soit de leur caractère d'espaces naturels ; ° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;  
 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;  
 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". En vertu de l'article R.151-25, peuvent être autorisées en zone N: / 1°) les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; () " 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par  
 ceux-ci. " 
 13. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l'article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après  
 avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ". Selon  
 l'article L. 113-1 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ". 
 14. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle BX n°480, d'une superficie  
 de 132 m², supporte partiellement la maison construite également sur la parcelle voisine n°473, qui se trouve en limite d'un secteur construit et classée en zone UD. Elle ne peut donc être regardée comme présentant un caractère entièrement naturel. Si elle est partiellement boisée pour le surplus, et jouxte par la pointe de son triangle le Bois de la Roche, premier espace boisé classé de la commune en raison de sa superficie de plus de 52 hectares, cette circonstance ne justifiait ni un classement intégral en zone N, ni un espace boisé classé sur la totalité de sa superficie. Au regard de la rectification mineure sollicitée sur les marges d'un espace boisé important, permettant de mettre en cohérence les deux parties de l'assiette de la construction existante,  
 M. A est fondé à soutenir que le classement de cette très petite parcelle intégralement en zone N avec espace boisé classé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération n° 21073 du 3 juin 2021 de la commune de Royan approuvant le plan local d'urbanisme communal en tant qu'elle a classé en zone naturelle et en espace boisé classé l'intégralité de la parcelle cadastrée section BX n°480. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 16. Le présent arrêt, qui prononce l'annulation de la délibération du 3 juin 2021  
 en tant qu'elle a classé en zone naturelle et en espace boisé classé l'intégralité de la parcelle cadastrée BX n° 480 implique que le conseil municipal de Royan prenne une nouvelle délibération. Il y a lieu, par suite, de lui enjoindre de réexaminer le zonage de cette parcelle dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais exposés à l'occasion du litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Royan, partie perdante dans le présent litige, sur leur fondement. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La délibération n° 21073 du 3 juin 2021 de la commune de Royan approuvant le plan local d'urbanisme communal est annulée en tant qu'elle classe en zone naturelle et en espace boisé classé l'intégralité de la parcelle cadastrée section BX n°480. 
 Article 2 : Le jugement n° 2102586 du 30 novembre 2023 du tribunal administratif de Poitiers est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. 
 Article 3 : Il est enjoint au conseil municipal de Royan de réexaminer le classement de la parcelle BX n° 480 dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune de Royan. 
 Délibéré après l'audience du 11 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 Mme Catherine Girault, présidente, 
 Mme Sabrina Ladoire, présidente-assesseure, 
 M. Antoine Rives, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 Sabrina C 
 La présidente, 
 Catherine GiraultLe greffier, 
 Fabrice Benoit 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.