CAA33 · 3ème chambre (formation à 3) — 10 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société par actions simplifiée Sites et Cie a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 12 mai 2022 par laquelle le maire de Bidache s'est tacitement opposé à sa demande de permis d'aménager, le certificat du 18 mai 2022 par lequel le maire de Bidache a attesté de cette opposition tacite et la décision par laquelle le maire de Bidache a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cette décision et ce certificat.   
 Par un jugement n° 2202512 du 12 février 2024, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision par laquelle le maire de Bidache a tacitement rejeté la demande de permis d'aménager de la société Sites et Cie, matérialisée par le certificat du 18 mai 2022, et la décision par laquelle cette même autorité a rejeté le recours gracieux formé par la société pétitionnaire contre cette décision, a enjoint au maire de Bidache de délivrer à la société Sites et Cie un certificat de permis d'aménager et a mis à la charge de la commune de Bidache une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 13 avril 2024, et des mémoires enregistrés le 26 septembre 2024 et le 6 janvier 2025, la commune de Bidache, représentée par Me Wattine, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du 12 février 2024 du tribunal administratif de Pau ;  
 2°) de rejeter la demande présentée par la société Sites et Cie devant le tribunal administratif de Pau ;  
 3°) de lui donner acte de ce qu'elle procédera, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, au retrait de l'arrêté du maire de Bidache du 14 mars 2024 portant délivrance d'un permis d'aménager à la société Sites et Cie ;  
 4°) de mettre à la charge de la société Sites et Cie une somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et une somme de 13 euros au titre du droit de plaidoirie.  
 Elle soutient que :  
 - la société Sites et Cie a présenté une demande de permis d'émaner en vue d'édifier des habitations légères de loisirs ; cette destination est celle prévue à la rubrique 42 a) de l'article R. 122-2 du code de l'environnement ; contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le dossier devait donc comporter une évaluation environnementale ;  
 - le maire aurait pris la même décision s'il avait exigé une étude environnementale sur le fondement de l'article R. 443-5 du code de l'urbanisme, applicable à tout terrain aménagé en vue de l'hébergement touristique ;  
 - le projet méconnaît la carte communale, qui classe le terrain d'assiette en secteur d'activité pour le développement d'une zone d'habitat léger de loisir ; en effet, les constructions projetées, qui sont semi-enterrées, en maçonnerie, avec des soubassements en pierre et agrémentées de piscines, ne sont pas démontables ou transposables au sens de l'article R. 111-37 du code de l'urbanisme ; l'article R. 124-3 alinéa 7 du code de l'urbanisme prévoit la possibilité, pour les auteurs de la carte communale, de délimiter des secteurs réservés à l'implantation d'activités ; ce motif peut être substitué au motif initial de refus, sans priver la société d'aucune garantie procédurale ;  
 - elle entend retirer le permis d'aménager accordé à la société en exécution du jugement attaqué dans un délai de trois mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir.  
 Par des mémoires enregistrés les 29 octobre 2024 et 13 février 2025, la société Sites et Cie, représentée par la société Etche Avocats, conclut au rejet de la requête de la commune de Bidache et à la mise à la charge de cette dernière d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - ainsi que l'a jugé le tribunal, elle a présenté un dossier de demande de permis d'aménager complet ; le projet ne porte aucunement sur un terrain de camping ou de caravaning ; le projet ne prévoit pas des constructions démontables et transportables au sens de l'article R. 111-37 du code de l'urbanisme ;  
 - la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Bidache ne saurait prospérer ; il n'y a aucune discordance entre les déclarations du pétitionnaire et les plans annexés au dossier de demande ; la demande de substitution , relative à l'application de l'article R. 443-5 du code de l'urbanisme, est sans rapport avec l'application des dispositions de l'article R. 423-9 du même code ; cette demande de substitution de motifs la prive d'une garantie ; en tout état de cause, le motif dont la commune sollicite la substitution ne saurait justifier légalement un refus de permis d'aménager.  
 Par une ordonnance du 13 février 2025, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 mars 2025 à 12h00.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, 
 - les conclusions de Julien Dufour, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Wattine, représentant la commune de Bidache. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Sites et Cie a déposé le 14 janvier 2022 une demande de permis d'aménager en vue de la réalisation de travaux d'affouillements ou d'exhaussement du sol et de la construction de 15 lodges semi-enterrés, de six pavillons pour piscine et d'un bâtiment de service sur la parcelle cadastrée section ZM n° 0117 à Bidache. Par un courrier du 10 février 2022, dont la société a été avisée le 12 février suivant, le maire de Bidache a porté le délai d'instruction à 5 mois et  lui a demandé de compléter le dossier de demande de permis d'aménager et, en particulier, de compléter le formulaire " CERFA ", de produire, en application de l'article R. 431-16 b du code de l'urbanisme, une étude d'impact, et de fournir, en application de l'article R. 443-4 du même code, un engagement d'exploiter le terrain selon le mode de gestion indiqué dans la demande. Par un courrier du 13 avril 2022, le maire de Bidache a, d'une part, accusé de la réception, le 10 mars 2022, du formulaire " CERFA " complet et de l'engagement prévu à l'article R. 443-4 du code de l'urbanisme, d'autre part, relevé que la pièce prévue par l'article R. 431-16 b) du même code n'avait en revanche pas été fournie alors que le projet relevait des catégories 39 et 42 du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement. Par un certificat du 18 mai 2022, le maire de Bidache a certifié que la demande de permis d'aménager de la société avait fait l'objet le 12 mai 2022 d'un rejet tacite en application de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, faute pour la société d'avoir complété son dossier de demande dans le délai de trois mois suivant la date de notification de la liste des pièces manquantes. La société Sites et Cie a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 12 mai 2022 par laquelle le maire de Bidache a tacitement rejeté sa demande de permis d'aménager, matérialisée par le certificat du 18 mai 2022 attestant de cette opposition, ainsi que la décision par laquelle le maire de Bidache a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cette décision tacite. Par un jugement du 12 février 2024, le tribunal a annulé ces décisions, a enjoint au maire de Bidache de délivrer à la société Sites et Cie un certificat de permis d'aménager et a mis à la charge de la commune de Bidache une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Bidache relève appel de ce jugement.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :   
 2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (). ". Aux termes de l'article R. 432-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () b) Trois mois () pour les demandes de permis d'aménager. ". Aux termes de l'article R. 423-28 du même code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R.  423-23 est porté à : () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation () ".  Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : "   L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". Aux termes de l'article R. 424-1 dudit code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas () b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ".  
 3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis de construire est tacitement accordé.  A l'inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l'expiration de ce délai. Lorsque l'administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d'une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n'a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.  
 4. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement : " ()II.  Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas (). III.- Les incidences sur l'environnement d'un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation. / Lorsque les incidences du projet sur l'environnement n'ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l'octroi de cette autorisation, le maître d'ouvrage actualise l'étude d'impact en procédant à une évaluation de ces incidences, dans le périmètre de l'opération pour laquelle l'autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l'échelle globale du projet. En cas de doute quant à l'appréciation du caractère notable de celles-ci et à la nécessité d'actualiser l'étude d'impact, il peut consulter pour avis l'autorité environnementale. Sans préjudice des autres procédures applicables, les autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 donnent un nouvel avis sur l'étude d'impact ainsi actualisée, dans le cadre de l'autorisation sollicitée. () ". Aux termes de l'article R. 122-2 du même code : " () I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. (). ". La rubrique 39 du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au présent litige, prévoit que les " Opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est compris entre 5 et 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du même code est supérieure ou égale à 10 000 m² " sont soumises à la procédure d'examen au " cas par cas ". Selon la rebrique 42 de ce même tableau, relèvent également de la procédure d'examen au " cas par cas " les " terrains de camping et de caravanage permettant l'accueil de 7 à 200 emplacements de tentes, caravanes, résidences mobiles de loisirs ou d'habitations légères de loisirs ". Selon l'article R. 111-37 du code de l'urbanisme, sont regardées comme des habitations légères de loisirs les constructions démontables ou transportables, destinées à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs. 
 5. Il ressort de la lecture combinée du courrier de relance du maire de Bidache du 13 avril 2022 et du certificat du 18 mai 2022 de rejet tacite de la demande de permis d'aménager de la société Sites et Cie que le rejet tacite en litige est fondé sur l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme au motif que le dossier de demande ne comprenait pas l'étude d'impact requise au titre des catégories 39 et 42 de l'article R. 122-2 du code de l'environnement. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet porte sur la création de 15 lodges semi-enterrés, en maçonnerie, agrémentés de bassins de nage, à destination d'hébergement touristique, d'un bâtiment de service et de 6 pavillons pour piscine. Le projet ne consiste ainsi pas à créer un terrain de camping ou de caravaning. Il ne consiste pas davantage à installer des résidences mobiles de loisirs. Ainsi que l'a estimé le tribunal, le projet ne relevait ainsi pas de la catégorie 42 de l'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement. 
 7. Toutefois, il ressort des pièces du dossier de demande de permis d'aménager que le terrain d'assiette du projet présente une superficie de 94 512 m2, soit 9,4 ha. Ainsi que l'a indiqué le maire de Bidache dans son courrier du 13 avril 2022, le projet contesté, prévu sur un terrain d'assiette présentant une superficie comprise entre 5 et 10 ha, relevait de la catégorie 39 de l'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement, ce que la société n'a d'ailleurs jamais contesté.  Le projet devait donc, pour ce seul motif, être précédé d'un examen au cas par cas pour apprécier la nécessité d'une évaluation environnementale.  
 8. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau s'est fondé, pour annuler les décisions en litige, sur la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme.  
 9. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Sites et Cie tant devant le tribunal administratif que devant la cour. 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366  du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017 () ". Par ailleurs, une décision implicite est réputée prise par l'autorité qui est saisie de la demande. 
 11. En l'espèce, la commune de Bidache s'étant dotée d'une carte communale le 20 mars 2007, son maire était compétent pour se prononcer, au nom de la commune, sur la demande de permis d'aménager de la société Sites et Cie. Cette dernière ayant saisi le maire de Bidache d'une demande de permis d'aménager, la décision implicite de rejet en litige est réputée avoir été prise par cette autorité. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de cette décision, matérialisée par le certificat du 18 mai 2022 attestant de cette opposition, lequel est au demeurant signé par le maire de Bidache, manque donc en fait.  
 12. En second lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme qu'une décision tacite de rejet intervient à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dont l'envoi avait été requis par la lettre de compléments adressée par l'administration, aucune motivation particulière n'étant ainsi requise. En tout état de cause, la société Sites et Cie, qui avait été informée par les courriers du maire de Bidache des 10 février et 13 avril 2022 qu'une décision de rejet tacite était susceptible de naître en l'absence de dépôt en mairie des pièces complémentaires sollicitées, n'a pas sollicité la communication des motifs de la décision tacite de rejet de sa demande de permis d'aménager. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cette décision, matérialisée par le certificat du 18 mai 2022 attestant de cette opposition, ne peut dès lors qu'être écarté.  
 13. Il résulte de ce qui précède que la commune de Bidache est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé les décisions en litige, a enjoint à son maire de délivrer à la société Sites et Cie un certificat de permis d'aménager et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Sur les autres conclusions des parties :  
 14. En premier lieu, il n'appartient pas à la cour de donner acte à la commune de Bidache de ce qu'elle procédera, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, au retrait de l'arrêté du maire de Bidache du 14 mars 2024 portant délivrance d'un permis d'aménager à la société Sites et Cie.  
 15. En second lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bidache, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la société Sites et Cie et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de ladite société une somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance exposés par la commune de Bidache.  
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 2202512 du 12 février 2024 du tribunal administratif de Pau est annulé.  
 Article 2 : La demande présentée par la société Sites et Cie devant le tribunal administratif de Pau, ensemble ses conclusions d'appel présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.  
 Article 3 : La société Sites et Cie versera à la commune de Bidache une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Bidache est rejeté.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bidache et à la société par actions simplifiées Sites et Cie.  
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Laurent Pouget, président, 
 Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure, 
 M. Vincent Bureau, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.   
 La rapporteure, 
 Marie-Pierre Beuve-Dupuy 
 Le président,  
 Laurent Pouget La greffière, 
 Caroline Brunier 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.