CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 10 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C a demandé au tribunal administratif de la Réunion d'annuler les délibérations du conseil d'administration du centre communal d'action sociale (CCAS) de La Possession du 13 novembre 2017 accordant la protection fonctionnelle à la présidente du CCAS, Mme D Miranville, et à la vice-présidente du CCAS, Mme E Lauret.  
 Par un jugement n° 1701164 du 11 avril 2019, le tribunal administratif de La Réunion a annulé les délibérations du 13 novembre 2017 accordant la protection fonctionnelle à Mmes Miranville et Lauret. 
 Par un arrêt n° 19BX03009 du 25 avril 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur l'appel formé par le CCAS de La Possession, annulé ce jugement et rejeté la demande de M. C tendant à l'annulation des délibérations du 13 novembre 2017.  
 Par une décision n° 466130 du 20 décembre 2024, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Bordeaux. 
 Procédure devant la cour: 
 Par une requête enregistrée le 19 juillet 2019, et un mémoire enregistré le 30 août 2021, le CCAS de La Possession, représenté par sa présidente en exercice et par Me Benoiton, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 11 avril 2019 ; 
 2°) de mettre à la charge de M. C la somme de 2 183 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - son appel est recevable ;  
 - le tribunal a omis d'examiner le moyen d'ordre public tiré du défaut d'intérêt à agir de M. C porté à la connaissance des parties ;  
 - M. C ne dispose pas d'un intérêt à agir lui permettant de solliciter l'annulation des délibérations accordant la protection fonctionnelle à Mme Miranville et Mme Lauret ; 
 - ces délibérations ont été précédées d'une information suffisante des membres du conseil d'administration du CCAS ;  
 - l'ensemble des autres moyens de première instance doivent être écartés. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 janvier et 5 août 2020, M. C, représenté par Me Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 183 euros soit mise à la charge du CCAS de La Possession sur le fondement des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 -  la requête est irrecevable, faute pour le président du CCAS de justifier d'un mandat pour agir dans la présente instance et de justifier d'un intérêt à agir ; 
 - le motif d'annulation retenu par le tribunal est fondé ; 
 - au titre de l'effet dévolutif, les décisions sont entachées d'incompétence négative ; 
 - la délibération concernant Mme Lauret est entachée de prise illégale d'intérêt sanctionnée par les dispositions de l'article L. 432-12 du code pénal ;  
 - le bénéfice de la protection fonctionnelle est entaché d'erreur d'appréciation car les faits reprochés de harcèlement moral sont par nature insusceptibles de se rattacher aux fonctions d'un élu ; 
 - les décisions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B,  
 - les conclusions de M. Ellie, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C a été recruté en 2003 par le centre communal d'action sociale de la commune de La Possession (CCAS) pour exercer les fonctions de directeur de ce centre. Il a été évincé de ce poste en août 2014 et a reçu de nouvelles fonctions de " chargé de mission ". En 2017, M. C a déposé une plainte pour harcèlement moral à l'encontre de Mme Miranville, présidente du CCAS en sa qualité de maire de la commune, et à l'encontre de Mme Lauret, vice-présidente de cet établissement et élue municipale. Par deux délibérations du 13 novembre 2017 le CCAS de La Possession a accordé la protection fonctionnelle à Mme Miranville et à Mme Lauret. Par un jugement du 1er mars 2021, le tribunal administratif de La Réunion a, sur la demande de M. C, annulé ces délibérations au motif de l'insuffisante information de l'organe délibérant. Par un arrêt du 25 avril 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur l'appel du CCAS de La Possession, annulé le jugement du tribunal administratif et rejeté les conclusions de M. C tendant à l'annulation des délibérations du 13 novembre 2017. Par une décision du 20 décembre 2024, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par M. C, annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Bordeaux. 
 Sur la recevabilité de la requête d'appel :  
 2. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 28 avril 2014, le conseil d'administration du CCAS a donné délégation de pouvoir à sa présidente notamment pour " l'exercice au nom du centre d'action sociale des actions en justice ou défense du centre dans les actions intentées contre lui, dans les cas définis par le conseil d'administration ". Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que la présidente du CCAS ne dispose pas d'un pouvoir l'autorisant à relever appel du jugement contesté. 
 3. D'autre part, M. C n'est pas fondé à soutenir que le CCAS ne disposait pas d'un intérêt à agir contre le jugement attaqué dès lors que celui-ci a annulé deux délibérations de son conseil d'administration. La circonstance qu'en exécution de ce jugement, le CCAS ait de nouveau examiné les demandes de protection fonctionnelle de Mmes Miranville et Lauret est sans incidence sur son intérêt à agir. 
 Sur la recevabilité de la demande de première instance : 
 4. Aux termes de l'article L. 123-4 du code général des collectivités territoriales : " Un centre communal d'action sociale est créé dans toute commune de 1 500 habitants et plus. Il peut être créé dans toute commune de moins de 1 500 habitants ". Aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles : " Le centre d'action sociale est un établissement public administratif communal ou intercommunal. Il est administré par un conseil d'administration présidé, selon le cas, par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale ". Aux termes également de l'article R. 123-25 du même code de l'action sociale et des familles " Les recettes d'exploitation et de fonctionnement du centre d'action sociale peuvent comprendre notamment : 1° Les subventions versées par la commune ; 2° Les produits provenant des prestations de services fournies par le centre ; 3° Les versements effectués par les organismes d'assurance maladie, d'assurance vieillesse, les caisses d'allocations familiales ou par tout autre organisme ou collectivité au titre de leur participation financière aux services et aux établissements gérés par le centre ; 4° Le produit des prestations remboursables mentionnées au premier alinéa de l'article L. 123-5 ; 5° Les subventions d'exploitation et les participations ; 6° Les remboursements des frais liés à l'établissement des dossiers de demandes d'aide sociale légale ; 7° Les ressources propres du centre, notamment celles provenant des dons et legs qui lui sont faits ; 8° Le tiers du produit des concessions de terrains dans les cimetières accordées en vertu des articles L. 2223-14 et L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales. ". 
 5. L'équilibre du budget du CCAS de La Possession étant assuré par une subvention du budget communal, la décision litigieuse, mettant à la charge de ce CCAS des dépenses supplémentaires, a par elle-même une incidence directe sur le budget communal, qui suffit à conférer à M. C, établissant sa qualité de contribuable communal, un intérêt pour contester les délibérations accordant la protection fonctionnelle. Il suit de là que la fin de non-recevoir soulevée par la commune tirée du défaut d'intérêt à agir de M. C doit être écartée. 
 Sur le bien fondé du motif d'annulation : 
 6. Aux termes de l'article R. 123-16 du code de l'action sociale et des familles : " Le conseil d'administration du centre d'action sociale tient au moins une séance par trimestre. Il se réunit sur convocation de son président () / La convocation est accompagnée de l'ordre du jour arrêté par le président ; elle est adressée aux membres du conseil trois jours au moins avant la date de la réunion et accompagnée, dans les villes de 3 500 habitants et plus, d'un rapport explicatif sur les affaires soumises à délibération ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que la convocation aux séances du conseil d'administration du centre communal d'action sociale doit être accompagnée d'un rapport explicatif sur les affaires soumises à délibération. Le CCAS produit, pour la première fois en appel, les rapports explicatifs adressés aux membres du conseil d'administration pour la séance du 13 novembre 2017 dont la communication effective n'est pas contestée. Il ressort de ces documents que les membres de ce conseil sont informés de ce que le CCAS est tenu, " sur le fondement des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales " d'accorder la protection fonctionnelle à sa présidente et à sa vice-présidente en ce qu'elles font l'objet d'une plainte pour harcèlement moral de la part d'un agent du CCAS qui estime avoir subi une dégradation de ses conditions de travail et une atteinte à sa dignité. Les documents précisent que ces faits n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de leurs fonctions. La teneur de ces rapports consultatifs qui est adaptée à la nature et à l'importance des affaires, et qui a d'ailleurs permis aux membres de ce conseil d'administration de poser des questions complémentaires en séance, leur a ainsi permis d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs délibérations.   
 8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, que c'est à tort que tribunal administratif de La Réunion s'est fondé sur le moyen tiré de ce que les décisions attaquées sont intervenues en méconnaissance de l'article R. 123-16 du code de l'action sociale et des familles pour annuler les délibérations du 13 novembre 2017du conseil d'administration du CCAS de La Possession. 
 9. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C devant le tribunal administratif de La Réunion et la cour de céans. 
 Sur les autres moyens de la demande : 
 10. En premier lieu, il ne ressort d'aucun texte ni d'aucun principe que l'administration pourrait limiter a priori le montant des remboursements alloués à l'agent bénéficiaire de la protection fonctionnelle, ce montant étant calculé au regard des pièces et des justificatifs produits et de l'utilité des actes ainsi tarifés dans le cadre de la procédure judiciaire. L'administration peut d'ailleurs décider, sous le contrôle du juge, de ne rembourser à son agent qu'une partie seulement des frais engagés lorsque le montant des honoraires réglés apparaît manifestement excessif au regard, notamment, des pratiques tarifaires généralement observées dans la profession, des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client ou encore de l'absence de complexité particulière du dossier. Par suite, le CCAS n'a pas entaché sa décision d'incompétence négative, ni commis d'erreur manifeste d'appréciation en accordant la protection fonctionnelle sans préciser le montant maximum des honoraires et frais de justice qui seront couverts et sans détailler les instances et étapes de la procédure concernée. 
 11. En deuxième lieu, il résulte d'un principe général du droit que, lorsqu'un agent public ou, comme en l'espèce, un élu local investi de responsabilités particulières dans un établissement public territorial est mis en cause à raison de ses fonctions, il incombe à l'établissement public dont il dépend de lui accorder sa protection dans le cadre d'une instance civile non seulement en le couvrant des condamnations civiles prononcées contre lui mais aussi en prenant en charge l'ensemble des frais de cette instance, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable. De même, il lui incombe de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet.  
 12. M. C fait valoir que le harcèlement moral dont il a été victime à compter de 2014 de la part de Mmes Miranville et Lauret, à l'origine de son changement de fonctions en 2014 au sein du CCAS de La Possession en qualité de " simple " chargé de mission et dont résultent les plaintes pour harcèlement moral qu'il a déposées à leur encontre, fait obstacle à ce que la protection fonctionnelle leur soit accordée. A l'appui de ses affirmations, il se prévaut notamment d'un certificat médical du 28 août 2014 d'un médecin généraliste soulignant son état de souffrance psychologique intense, d'un certificat médical d'un psychiatre attestant de sa souffrance dépressive depuis le 1er septembre 2014 en rapport avec une situation professionnelle et d'articles de presse relatant l'audition libre de la présidente du CCAS devant les gendarmes de Saint-Paul en raison de trois plaintes pour harcèlement moral déposées contre elle. Il se prévaut aussi du caractère infondé de son éviction du poste de directeur du CCAS à raison d'une prétendue mauvaise gestion financière que la Chambre régionale des comptes de La Réunion n'a pourtant jamais confirmée, de l'attestation d'un tiers datée du 17 septembre 2014 selon laquelle Mme Lauret l'a menacé, lors d'une réunion, de poursuites pénales à raison de sa mauvaise gestion financière du CCAS et d'une décision du défenseur des droits concernant la belle-fille de l'ancien maire de la commune reconnaissant que celle-ci était victime d'un harcèlement moral en lien avec ses opinions politiques. Aucun de ces éléments n'est de nature à démontrer que les deux élues en cause auraient commis, à raisons de leurs fonctions au sein du CCAS, une faute personnelle détachable du service ou qu'un motif d'intérêt général tenant au caractère certain du harcèlement moral dont se prétend victime M. C ferait obstacle à ce que la protection fonctionnelle leur soit accordée. C'est donc sans erreur de droit et d'appréciation que le CCAS de La Possession a accordé à Mmes Miranville et Lauret, par les délibérations contestées, le bénéfice de la protection fonctionnelle. 
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article 432-12 du code pénal dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige " Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction. () "/ 
 14.  Le délit prévu par les dispositions de l'article 432-12 du code pénal peut être caractérisé par la prise d'un intérêt matériel ou moral, direct ou indirect. Le fait pour un élu de participer, au cours de la séance délibérative du conseil d'administration d'un centre communal d'action sociale (CCAS) à l'examen d'une question à laquelle il a un tel intérêt est susceptible d'exposer cet élu à l'application des dispositions de cet article. Le juge procède à un examen de chaque situation au regard de la prohibition énoncée par ces dispositions. 
 15. Il ressort des pièces du dossier que Mme Lauret a siégé lors de la séance du CCAS du 13 novembre 2017 qui a accordé la protection fonctionnelle à Mme Miranville. Dès lors que les griefs adressés par M. C à Mmes Miranville et Lauret tenant à une dégradation de ses conditions de travail et une atteinte à sa dignité susceptibles de constituer un harcèlement moral étaient analogues et que M. C avait simultanément porté plainte contre ces deux personnes à raison des mêmes faits, Mme Lauret avait un intérêt moral indirect à ce que Mme Miranville bénéficie de la protection fonctionnelle. Ainsi, en participant à la séance délibérative ayant accordé la protection fonctionnelle à Mme Miranville, Mme Lauret s'est exposée à l'application des dispositions de l'article 432-12 du code pénal. Par suite, la délibération accordant la protection fonctionnelle à Mme Miranville est entachée d'illégalité. 
 16. Il résulte de ce qui précède que le CCAS de La Possession est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé la délibération du 13 novembre 2017 accordant la protection fonctionnelle à Mme Lauret. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le CCAS de La Possession et M. C sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du 11 avril 2019 du tribunal administratif de La Réunion est annulé en tant qu'il annule la délibération du 13 novembre 2017 accordant la protection fonctionnelle à Mme Lauret. 
 Article 2 : La demande de M. C tendant à l'annulation de la délibération du 13 novembre 2017 accordant la protection fonctionnelle à Mme Lauret présentée devant le tribunal administratif de La Réunion est rejetée.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions du CCAS de La Possession est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de M. C présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C et au centre communal d'action sociale de La Possession. 
 Délibéré après l'audience du 20 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Luc Derepas, président de la cour, 
 Mme Fabienne Zuccarello, présidente de chambre, 
 M. Nicolas Normand, président-assesseur. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 Nicolas B 
 Le président, 
 Luc DerepasLa greffière, 
 Virginie Santana 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.