CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 27 novembre 2025

Vu la procédure suivante,  
 
Procédure contentieuse antérieure :  
 
I - Par une requête enregistrée le 10 août 2021, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la ville de Boulogne-sur-Mer a déclaré la parcelle cadastrée AB 167, située au 15 rue du Puits d’amour en état d’abandon manifeste, d’annuler le procès-verbal définitif du 18 juin 2021 par lequel le maire de Boulogne-sur-Mer a constaté l’état d’abandon manifeste et de mettre à la charge de l’administration la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
II - Par une requête enregistrée le 21 décembre 2021, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021 déclarant d’utilité publique l’acquisition de cette parcelle et la déclarant immédiatement cessible au profit de la commune et de mettre à la charge de l’administration la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Par un jugement commun n° 2106386 et 2109923 du 27 février 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté ces demandes.  
 
 
Procédure devant la Cour 
 
Par une requête enregistrée le 16 avril 2024, M. B..., représenté par Me Jamais, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 et l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021 ;  
 
2°) d’annuler ces actes ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’administration une somme de 4 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Il soutient que : 
En ce qui concerne la délibération du 29 juin 2021 : 
elle est insuffisamment motivée ; 
elle est entachée de vices de procédure en raison du défaut d’information des conseillers municipaux et de l’irrégularité de leur convocation ;  
la commune a commis des erreurs d’appréciation dès lors qu’il avait la volonté de réhabiliter ce bien qui n’était pas en état manifeste d’abandon ; 
elle est entachée d’un détournement de procédure. 
 
En ce qui concerne l’arrêté du 21 octobre : 
il est insuffisamment motivé ;  
il est entaché de vices de procédure dès lors qu’il n’est pas établi que le préfet aurait reçu un dossier complet et que la commune n’apporte pas la preuve de l’existence d’un registre mis à disposition du public ;  
le préfet a commis une erreur d’appréciation en l’absence de toute utilité publique dès lors que la commune n’a pas pour projet de construire des logements sur le terrain et que le projet d’extension du musée Napoléon représente une somme exorbitante au regard de son budget ;  
il est illégal en raison de l’illégalité de la délibération du 29 juin 2021.  
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés respectivement le 10 décembre 2024 et le 28 février 2025, la commune de Boulogne-sur-Mer, représentée par Me Forgeois, conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’appelant ne sont pas fondés.  
 
 
Par un mémoire distinct enregistré le 15 avril 2025, M. B... demande à la cour de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales. 
 
Par une ordonnance du 22 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 octobre 2025 à 12h.  
 
Un mémoire produit par le ministère de l’intérieur et qui ne porte pas réponse à la question prioritaire de constitutionnalité, a été enregistré le 15 octobre 2025.  
  
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;  
le code général des collectivités territoriales ;  
le code de justice administrative.  
  
  
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 novembre 2025 : 
le rapport de Mme Potin, première conseillère ; 
les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;  
les observations Me Lefevre substituant Me Forgeois pour la commune de Boulogne-sur-Mer.  
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. B... est propriétaire indivis d’un bien situé au 15 rue du Puits d’amour à Boulogne-sur-Mer. Le 19 février 2021, le maire de cette commune a dressé un procès-verbal provisoire d’abandon manifeste puis, le 18 juin 2021, un procès-verbal définitif. Par délibération du 29 juin 2021, le conseil municipal a déclaré la parcelle en état d’abandon manifeste et a décidé de poursuivre l’expropriation à son profit en vue de l’aménagement d’une extension à un musée napoléonien. Par la requête enregistrée sous le n° 2106386, M. B... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler ce procès-verbal définitif ainsi que la délibération du conseil municipal du 29 juin 2021. Par un arrêté du 21 octobre 2021, le préfet du Pas-de-Calais a déclaré d’utilité publique le projet d’acquisition par la commune de Boulogne-sur-Mer du bien de M. B... en vue de sa réhabilitation en musée et a déclaré cessible ce bien. Par la requête enregistrée sous le n° 2109923, M. B... a demandé au tribunal d’annuler cet arrêté. Par un jugement conjoint du 27 février 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté ses demandes. M. B... interjette appel de ce jugement en tant qu’il rejette ses conclusions dirigées contre la délibération du 29 juin 2021 et l’arrêté préfectoral du 21 octobre 2021.  
 
 
Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 
 
Aux termes de l’article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. ». Aux termes de l’article L. 771-1 du code de justice administrative : « La transmission par une juridiction administrative d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. ». Aux termes de l’article 23-1 de cette ordonnance : « Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. (…) ». Aux termes de l’article 23-2 de cette ordonnance : « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. (…) ». 
 
Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que la cour administrative d'appel, saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. 
 
Aux termes de l’article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 : « Lorsque, dans une commune, des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus, le maire engage la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d'abandon manifeste. / La procédure de déclaration en état d'abandon manifeste ne peut être mise en œuvre qu'à l'intérieur du périmètre d'agglomération de la commune. ». Aux termes de l’article L. 2243-2 dudit code : « Le maire constate, par procès-verbal provisoire, l'abandon manifeste d'une parcelle, après qu'il a été procédé à la détermination de celle-ci ainsi qu'à la recherche dans le fichier immobilier ou au livre foncier des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés. Ce procès-verbal indique la nature des désordres affectant le bien auxquels il convient de remédier pour faire cesser l'état d'abandon manifeste. / Le procès-verbal provisoire d'abandon manifeste est affiché pendant trois mois à la mairie et sur les lieux concernés ; il fait l'objet d'une insertion dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. En outre, le procès-verbal provisoire d'abandon manifeste est notifié aux propriétaires, aux titulaires de droits réels et aux autres intéressés ; à peine de nullité, cette notification reproduit intégralement les termes des articles L. 2243-1 à L. 2243-4. Si l'un des propriétaires, titulaires de droits réels ou autres intéressés n'a pu être identifié ou si son domicile n'est pas connu, la notification le concernant est valablement faite à la mairie. ». Aux termes de l’article L. 2243-3 de ce même code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 : « A l'issue d'un délai de trois mois à compter de l'exécution des mesures de publicité et des notifications prévues à l'article L. 2243-2, le maire constate par un procès-verbal définitif l'état d'abandon manifeste de la parcelle ; ce procès-verbal est tenu à la disposition du public. Le maire saisit le conseil municipal qui décide s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement visé à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement. / La procédure tendant à la déclaration d'état d'abandon manifeste ne peut être poursuivie si, pendant le délai mentionné à l'alinéa précédent, les propriétaires ont mis fin à l'état d'abandon ou se sont engagés à effectuer les travaux propres à y mettre fin définis par convention avec le maire, dans un délai fixé par cette dernière. / La procédure tendant à la déclaration d'état d'abandon manifeste peut être reprise si les travaux n'ont pas été réalisés dans le délai prévu. Dans ce cas, le procès-verbal définitif d'abandon manifeste intervient soit à l'expiration du délai mentionné au premier alinéa, soit, à l'expiration du délai fixé par la convention mentionnée au deuxième alinéa. / Le propriétaire de la parcelle visée par la procédure tendant à la déclaration d'état d'abandon manifeste ne peut arguer du fait que les constructions ou installations implantées sur sa parcelle auraient été édifiées sans droit ni titre par un tiers pour être libéré de l'obligation de mettre fin à l'état d'abandon de son bien. ». Enfin, aux termes de l’article L. 2243-4 de ce même code dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 : « L'expropriation des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains ayant fait l'objet d'une déclaration d'état d'abandon manifeste peut être poursuivie dans les conditions prévues au présent article. / Le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique, ainsi que l'évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d'un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal. / Sur demande du maire ou si celui-ci n'engage pas la procédure mentionnée au deuxième alinéa dans un délai de six mois à compter de la déclaration d'état d'abandon manifeste, le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ou du conseil général du lieu de situation du bien peut constituer un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique, ainsi que l'évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d'un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du département. / Par dérogation aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le représentant de l'Etat dans le département, au vu du dossier et des observations du public, par arrêté : / 1° Déclare l'utilité publique du projet mentionné aux deuxième ou troisième alinéas et détermine la liste des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier ainsi que l'identité des propriétaires ou titulaires de ces droits réels ; / 2° Déclare cessibles lesdits immeubles, parties d'immeubles, parcelles ou droits réels immobiliers concernés ; / 3° Indique la collectivité publique ou l'organisme au profit duquel est poursuivie l'expropriation ; / 4° Fixe le montant de l'indemnité provisionnelle allouée aux propriétaires ou titulaires de droits réels immobiliers, cette indemnité ne pouvant être inférieure à l'évaluation effectuée par le service chargé des domaines ; / 5° Fixe la date à laquelle il pourra être pris possession après paiement ou, en cas d'obstacle au paiement, après consignation de l'indemnité provisionnelle. Cette date doit être postérieure d'au moins deux mois à la publication de l'arrêté déclaratif d'utilité publique. / Cet arrêté est publié au recueil des actes administratifs du département et affiché à la mairie du lieu de situation des biens. Il est notifié aux propriétaires et aux titulaires de droits réels immobiliers. / Dans le mois qui suit la prise de possession, l'autorité expropriante est tenue de poursuivre la procédure d'expropriation dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. / L'ordonnance d'expropriation ou la cession amiable consentie après l'intervention de l'arrêté prévu au présent article produit les effets visés à l'article L. 12-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. / Les modalités de transfert de propriété des immeubles ou de droits réels immobiliers et d'indemnisation des propriétaires sont régies par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. ». 
 
En premier lieu, les dispositions précitées, sur la base desquelles ont été prises les décisions contestées, sont applicables au présent litige au sens et pour l’application des dispositions précitées de l’ordonnance du 7 novembre 1958. 
En deuxième lieu, ces dispositions n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ni dans les motifs et ni dans le dispositif d’une de ses décisions. 
 
En troisième lieu, M. B... soutient que les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales ne définissent ni la notion d’immeuble « sans occupant à titre habituel » ni celle d’ « absence manifeste d’entretien », qu’ils renvoient au maire le soin de caractériser cette notion et ne prévoient aucune véritable garantie pour interrompre la procédure, en instaurant une procédure d’expropriation simplifiée et que le 4e de l’article L. 2243-4 prévoit la possibilité pour l’administration de prendre possession de l’immeuble avant toute intervention du juge judiciaire. Il fait valoir que le législateur a ainsi méconnu sa propre compétence, de l’atteinte injustifiée et disproportionnée au droit de propriété et au principe selon lequel l’autorité judiciaire est garante de la propriété pose une question qui n’est pas dépourvue de caractère sérieux. 
 
Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales. 
 
Il y a lieu de surseoir à statuer sur la requête de M. B... jusqu’à la réception de la décision du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales est transmise au Conseil d’Etat. 
  
 
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête n° 24DA00738 jusqu’à la réception de la décision du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. 
  
 
Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’a pas été expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu’à la fin de l’instance. 
 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la commune de Boulogne-sur-Mer et au ministre de l’Intérieur. 
 
Copie en sera transmise pour information au préfet du Pas-de-Calais. 
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,  
Mme Marjolaine Potin, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
Signé : M. Potin 
La présidente de la 1ère chambre, 
 
Signé : G. Borot  
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
  
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
Nathalie Roméro 
 
 
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