CAA59 · 3e chambre - formation à 3 — 17 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler la décision du 18 octobre 2022 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de lui donner une affectation et qu’il lui soit enjoint de l’affecter, par voie de détachement ou de mise à disposition, sur un poste correspondant à son grade dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir.  
 
Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Rouen de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 87 512,74 euros, assortie des intérêts à taux légal à compter du 15 décembre 2022, capitalisés, en réparation des préjudices résultant de la gestion défectueuse de son dossier de carrière.  
 
Par un jugement n° 2204531, 2301366 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Rouen a annulé la décision du 18 octobre 2022 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé d’attribuer une affectation à Mme C..., lui a enjoint de l’affecter sur un poste correspondant à son grade dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, a condamné l’Etat à lui payer la somme de 10 000 euros et a rejeté le surplus des conclusions.  
 
 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
I. Sous le n° 24DA01293, par une requête enregistrée le 5 juillet 2024, Mme B... C..., représentée par Me A..., demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 7 mai 2024 du tribunal administratif de Rouen en tant qu’il a limité son indemnisation à la somme de 10 000 euros ; 
 
2°) de condamner l’Etat à l’indemniser de son préjudice matériel, pour une somme qui ne pourra être inférieure à 108 523,71 euros, à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 15 décembre 2022, capitalisés en application de l’article 1154 du code civil ;  
 
3°) de condamner l’Etat à l’indemniser de son préjudice moral à hauteur de 20 000 euros, somme augmentée des intérêts au taux légal à compter du 15 décembre 2022, capitalisés en application de l’article 1154 du code civil ;  
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement de première instance méconnaît les dispositions de l’article L. 9 du code de justice administrative dès lors que le calcul du montant de l’indemnisation n’est pas motivé ;  
- le jugement est entaché d’une contradiction dans ses motifs, dès lors que le tribunal estime, d’une part, qu’elle a commis une faute en ne se manifestant que tardivement auprès de son administration, d’autre part, en estimant qu’elle n’a été informée de son droit à être affectée que dans le courant de l’année 2022 ;  
- la responsabilité de l’Etat est engagée dès lors qu’en dépit du contrôle judiciaire qui lui était imposé, elle avait droit à une affectation sur un poste correspondant à son grade dans un délai raisonnable ;  
- en ce qui concerne son préjudice matériel, elle a droit à la perception d’une somme correspondant à sa perte de revenus à compter du mois d’avril 2017 jusqu’en octobre 2022, pour un montant, une fois déduites les sommes perçues au titre du revenu de solidarité active et des allocations de retour à l’emploi, de 81 618,59 euros, qu’il y a lieu de revaloriser en tenant compte de l’évolution du point d’indice ainsi que des avancements auxquels elle aurait pu prétendre ;  
- elle réclame, en raison de l’illégalité fautive du refus qui lui a été opposé par la décision du 18 octobre 2022 annulée par le jugement n° 2204531, 2301366 du tribunal administratif de Rouen, le versement d’une indemnité équivalente aux traitements qu’elle aurait dû percevoir depuis lors ; le préjudice financier auquel elle peut prétendre s’élève donc à un minimum de 26 913,59 euros pour la période allant du 18 octobre 2022 à la date de la décision à intervenir ; 
- l’actualisation du calcul de son préjudice devra tenir compte des revalorisations du montant du point d’indice intervenues depuis lors ainsi que de ses droits à l’avancement ;  
- elle demande l’indemnisation à concurrence de 20 000 euros du préjudice moral dont elle a souffert ainsi que des troubles dans ses conditions d’existence causés par les agissements de l’administration ; 
- aucune faute ne peut lui être imputée pour évaluer le montant de l’indemnisation qui lui a été accordée.  
 
Par une décision du 19 août 2024, le bureau d’aide juridictionnelle a accordé à Mme C... le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale. 
 
Par ordonnance du 12 février 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 mars 2025 à 12 h. 
 
Par une communication, qui leur a été adressée le 26 novembre 2025 en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que les conclusions indemnitaires de Mme C... relatives à la période du 12 septembre 2023 au 29 juillet 2024, postérieure à la levée de son contrôle judiciaire, ne sont pas recevables faute d’avoir donné lieu à une réclamation préalable. 
 
En réponse, Mme C..., représentée par M. A..., a produit des observations qui ont été communiquées. 
 
Un mémoire en défense présenté par le garde des sceaux, ministre de la justice a été enregistré le 28 novembre 2025, postérieurement à la clôture d’instruction, et n’a pas été communiqué. 
 
 
II. Sous le n° 24DA01309, par une requête enregistrée le 8 juillet 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, demande à la cour : 
 
1°) à titre principal d’annuler le jugement du 7 mai 2024 du tribunal administratif de Rouen et de rejeter les conclusions présentées par Mme C... ; 
 
2°) à titre subsidiaire, de réformer ce jugement en limitant le montant de l’indemnisation accordée à Mme C....  
 
Il soutient que :  
- le jugement attaqué est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de droit ; 
- à défaut d’une demande de l’agent concerné par une mesure d’interdiction d’exercer toute activité, il n’était pas tenu de rechercher un poste en détachement compatible avec l’interdiction judiciaire prononcée à son encontre ;  
- l’obligation de proposer à l’intéressée une nouvelle affectation ne vaut qu’à compter du courrier du 5 octobre 2022 par lequel Mme C... a demandé au garde des sceaux, ministre de la justice, un détachement ou une mise à disposition au sein d’une autre direction du ministère de la justice ;  
- il résulte de ce qui précède que la période prise en compte pour apprécier le caractère déraisonnable de l’absence d’affectation d’un fonctionnaire faisant l’objet d’une interdiction d’exercer ses fonctions débute à compter de la demande de l’intéressée d’obtenir une nouvelle affectation ; 
- dans l’hypothèse où la décision du 18 octobre 2022 serait légale, à la date du jugement attaqué, Mme C... n’a été maintenue sans affectation que durant une année, six mois et vingt jours, de sorte que le montant de l’indemnisation à lui verser ne peut s’élever à 10 000 euros.  
 
 
 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 2 octobre 2024, Mme C... conclut au rejet de la requête du garde des sceaux, ministre de la justice et à la mise à la charge de l’Etat d’une somme de 2 500 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.  
 
Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés par le ministre n’est fondé et précise que son préjudice est supérieur à ce qui lui a été accordé dès lors, notamment, qu’elle n’est plus sous contrôle judiciaire depuis le 12 septembre 2023 et que sa situation n’a fait l’objet d’aucune décision avant qu’elle ne soit suspendue par une décision du 19 juillet 2024. 
 
Par une décision du 9 septembre 2024, le bureau d’aide juridictionnelle a accordé à Mme C... le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale. 
 
Par une communication, qui leur a été adressée le 26 novembre 2025 en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que les conclusions indemnitaires de Mme C... relatives à la période du 12 septembre 2023 au 29 juillet 2024 postérieure à la levée de son contrôle judiciaire, ne sont pas recevables faute d’avoir donné lieu à une réclamation préalable. 
 
En réponse, Mme C..., représentée par M. A..., a produit des observations qui ont été communiquées. 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code de procédure pénale ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
- le décret du 9 juillet 2008 ; 
- l’arrêté du 30 décembre 2019 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Quint, rapporteur, 
- et les conclusions de M. Malfoy, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme B... C..., surveillante pénitentiaire affectée au sein du centre pénitentiaire du Havre, a été placée en détention provisoire à la maison d’arrêt de Caen le 23 juin 2016 après qu’elle a été mise en examen le même jour pour des faits de recel et de remise illicite à détenu commis en bande organisée. En l’absence de service fait, sa rémunération a été interrompue à compter de cette date. A l’issue de sa détention provisoire le 14 novembre 2016, elle a été placée sous contrôle judiciaire assorti d’une interdiction d’exercer tout emploi au sein de l’administration pénitentiaire. Elle a, le 5 août 2022, sollicité du ministre de la justice une affectation sur un poste correspondant à son grade dans une autre direction du ministère de la justice. Par un courrier du 18 octobre 2022, le ministre l’a invitée à faire une demande de détachement ou de mise à disposition auprès de son établissement d’origine. Par ailleurs, le 13 décembre 2022, Mme C... a demandé la réparation des préjudices qu’elle estimait avoir subis dès lors qu’aucune affectation ne lui a été proposée depuis sa sortie de détention provisoire et qu’elle est, depuis lors, privée de rémunération. Par un jugement du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Rouen a, d’une part, annulé la décision du 18 octobre 2022 par laquelle le ministre de la justice a refusé de donner une affectation à Mme C... et, d’autre part, condamné l’Etat à lui payer la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices résultant de cette faute. Le ministre de la justice relève appel de ce jugement. Par un appel croisé, Mme C... en demande la réformation en tant que ce jugement a limité son indemnisation à la somme de 10 000 euros. Ces deux requêtes sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un même arrêt. 
 
Sur le cadre juridique : 
 
Aux termes de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifié aux articles L. 531-1 et suivants du code général de la fonction publique : « En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles ou d’une infraction de droit commun, l’auteur de cette faute peut être suspendu par l’autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. / Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. / Si, à l’expiration d’un délai de quatre mois, aucune décision n’a été prise par l’autorité ayant le pouvoir disciplinaire, le fonctionnaire qui ne fait pas l’objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions. S’il fait l’objet de poursuites pénales et que les mesures décidées par l’autorité judicaire ou l’intérêt du service n’y font pas obstacle, il est également rétabli dans ses fonctions à l’expiration du même délai. Lorsque, sur décision motivée, il n’est pas rétabli dans ses fonctions, il peut être affecté provisoirement par l’autorité investie du pouvoir de nomination, sous réserve de l’intérêt du service, dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel il est, le cas échéant, soumis. A défaut, il peut être détaché d’office, à titre provisoire, dans un autre corps ou cadre d’emplois pour occuper un emploi compatible avec de telles obligations. L’affectation provisoire ou le détachement provisoire prend fin lorsque la situation du fonctionnaire est définitivement réglée par l’administration ou lorsque l’évolution des poursuites pénales rend impossible sa prolongation. / (…) / Le fonctionnaire qui, en raison de poursuites pénales, n’est pas rétabli dans ses fonctions, affecté provisoirement ou détaché provisoirement dans un autre emploi peut subir une retenue, qui ne peut être supérieure à la moitié de la rémunération mentionnée au deuxième alinéa. Il continue, néanmoins, à percevoir la totalité des suppléments pour charges de famille. / (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que l’autorité ayant le pouvoir disciplinaire peut suspendre un fonctionnaire ayant commis une faute grave mais doit, à l’expiration d’un délai de quatre mois, le rétablir dans ses fonctions si aucune décision n’a été prise par elle à son encontre, sauf s’il fait l’objet de poursuites pénales. Lorsque tel est le cas, l’autorité administrative peut le rétablir dans ses fonctions si les mesures décidées par l’autorité judicaire ou l’intérêt du service n’y font pas obstacle, ou lui attribuer provisoirement une autre affectation ou procéder à son détachement, ou encore prolonger la mesure de suspension en l’assortissant, le cas échéant, d’une retenue sur traitement. Ces mêmes dispositions ne font cependant pas obligation à l’administration de prononcer la suspension qu’elles prévoient à l’encontre d’un agent empêché de poursuivre ses fonctions du fait de mesures prises dans le cadre d’une enquête ou procédure pénales, ni de lui attribuer provisoirement une autre affectation ou de le détacher dans un autre corps ou cadre d’emploi, et ne l’empêchent pas d’interrompre, indépendamment de toute action disciplinaire, le versement de son traitement pour absence de service fait, notamment dans le cas où il fait l’objet d’une incarcération ou d’une mesure de contrôle judiciaire lui interdisant d’exercer ses fonctions. 
 
Sur l’appel du ministre de la justice :  
 
En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif : 
 
Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que le placement sous contrôle judiciaire de Mme C..., prononcé par une ordonnance du 14 novembre 2016, était assortie de l’interdiction d’exercer tout emploi au sein de l’administration pénitentiaire, d’autre part, que la demande de suppression de cette interdiction a été refusée par une ordonnance du 20 décembre 2019.  
 
Compte tenu des dispositions de l’article 30 de la loi du 13 juillet1983 désormais codifié aux articles L. 531-1 et suivants du code général de la fonction publique, dès lors qu’à la date de la décision en litige le contrôle judiciaire de Mme C... lui interdisait d’exercer un emploi dans l’administration pénitentiaire, le ministre de la justice n’était pas dans l’obligation de lui attribuer provisoirement une autre affectation ou de la détacher dans un autre corps ou cadre d’emploi ni même de la suspendre. C’est donc à bon droit que le ministre de la justice a pu refuser de lui attribuer provisoirement une nouvelle affectation en l’invitant à formuler auprès de son établissement d’origine une demande de mobilité. Par suite, c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé la décision ministérielle du 18 octobre 2022.  
 
Il appartient à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel d’examiner les autres moyens soulevés par Mme C... tant en première instance qu’en appel.  
 
En ce qui concerne les autres moyens d’annulation soulevés par Mme C... :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, dans sa rédaction applicable au litige : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (…) 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense (…) ».  
 
M. E... D..., signataire de l’arrêté litigieux a, par un arrêté du 24 août 2022, publié au Journal officiel du 26 août 2022, été renouvelé dans ses fonctions de sous-directeur des ressources humaines et des relations sociales au sein du service de la direction de l’administration pénitentiaire du ministère de la justice, pour une durée de deux ans, à compter du 23 septembre  2022 et bénéficiait, en sa qualité de sous-directeur, d’une délégation de signature permanente du garde des sceaux, ministre de la justice, en application de l’article 1er du décret précité, à l’effet de signer tous actes, arrêtés et décisions relevant des attributions de la sous-direction tel que fixées par l’arrêté du 30 décembre 2019 relatif à l’organisation du secrétariat général et des directions du ministère de la justice. Le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision de refus d’affectation opposée à Mme C... doit, dès lors, être écarté.  
 
En second lieu, compte tenu de ce qui est exposé au point 5 du présent arrêt, les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation et du dépassement du délai raisonnable pour lui proposer une affectation, invoqués par Mme C..., ne peuvent qu’être écartés. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la justice est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Rouen a annulé la décision du 18 octobre 2022 par lequel il a refusé à Mme C... de l’affecter sur un poste correspondant à son grade et lui a enjoint de l’affecter sur un tel poste.  
 
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :  
 
La personne qui a demandé en première instance la réparation des conséquences dommageables d’un fait qu’elle impute à une administration est recevable à détailler ces conséquences devant le juge d’appel, en invoquant le cas échéant des chefs de préjudice dont elle n’avait pas fait état devant les premiers juges, dès lors que ces chefs de préjudice se rattachent au même fait générateur et que ses prétentions demeurent dans la limite du montant total de l’indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant des éléments nouveaux apparus postérieurement au jugement, sous réserve des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle. 
 
Il résulte de l’instruction qu’aux termes d’une ordonnance prise par le juge d’instruction le 14 novembre 2016, Mme C... a été placée sous contrôle judiciaire assorti d’une interdiction d’exercer tout emploi au sein de l’administration pénitentiaire. Toutefois, ainsi que le fait valoir l’intéressée, en vertu de l’article 179 du code de procédure pénale, une ordonnance du 12 septembre 2023 a mis fin à son contrôle judiciaire et l’a renvoyée devant le tribunal correctionnel afin d’y être jugée pour avoir remis ou fait parvenir à des détenus des sommes d’argent ainsi que des téléphones portables mais aussi fait parvenir, détenu et cédé des produits stupéfiants. Dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’aurait été prise une ordonnance distincte la plaçant sous contrôle judiciaire, l’interdiction faite à Mme C... d’exercer tout emploi au sein de l’administration pénitentiaire a donc cessé à compter du 12 septembre 2023. 
 
Ainsi que le rappelle le présent arrêt, en vertu des dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 reprises par le code général de la fonction publique, le ministre de la justice a pu légalement, jusqu’au 12 septembre 2023, en raison des interdictions prévues par le contrôle judiciaire auxquelles était soumise Mme C..., s’abstenir de la suspendre ou de lui attribuer provisoirement une autre affectation ou de la détacher dans un autre corps ou cadre d’emploi et, par conséquent, interrompre le versement de son traitement pour absence de service fait. Par suite, en l’absence de faute, les conclusions de l’intéressée tendant à la condamnation de l’Etat à la réparation des préjudices qui résulteraient de ce qu’elle n’aurait pas été placée dans une position administrative régulière durant la période du 14 novembre 2016 au 12 septembre 2023 doivent être rejetées. 
 
En revanche, à compter du 12 septembre 2023, alors qu’elle faisait encore l’objet de poursuites pénales, Mme C... était en droit de demander au ministre de la justice qu’il lui attribue provisoirement une autre affectation ou qu’il procède à son détachement. Eu égard à la nature et à la gravité des faits reprochés à Mme C..., qui ont donné lieu à son renvoi devant le tribunal correctionnel, il appartenait seulement à l’administration, dans l’intérêt du service, de décider une mesure de suspension, ainsi qu’elle l’a fait par un arrêté du 19 juillet 2024. Si Mme C... fait valoir qu’elle peut prétendre à l’indemnisation de cette seconde période durant laquelle elle est demeurée sans traitement, il ne résulte pas de l’instruction qu’elle aurait adressé au ministre de la justice une réclamation préalable en ce sens et qu’elle aurait ainsi lié le contentieux indemnitaire pour la réparation des préjudices résultant de cette seconde faute. Par suite, ces conclusions indemnitaires sont irrecevables et ne peuvent, dès lors, qu’être rejetées.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la justice est fondé soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Rouen l’a condamné à verser à Mme C... la somme de 10 000 euros.  
 
Sur l’appel de Mme C... : 
 
Il résulte de ce qui a été dit au point 14 de la présente décision, que l’appel de Mme C... tendant à la réformation du jugement en tant qu’il a partiellement fait droit à ses conclusions tendant à l’indemnisation de la période durant laquelle elle est demeurée sans traitement ne peut qu’être rejeté.  
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
  
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, les sommes que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2204531, 2301366 du 7 mai 2024 du tribunal administratif de Rouen est annulé.  
 
 
Article 2 : Les demandes présentées par Mme C... devant le tribunal administratif, sa requête n° 24DA01293 et ses conclusions dans l’instance n° 24DA01309 sont rejetées. 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice, à Mme B... C... et à Me A....  
 
Délibéré après l’audience publique du 2 décembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Isabelle Hogedez, présidente de chambre, 
- Mme Barbara Massiou, présidente-assesseure, 
- M. Alexis Quint, premier conseiller. 
. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 décembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
Signé : A. Quint 
La présidente de chambre, 
 
Signé : I. Hogedez 
 
La greffière, 
 
Signé : C. Huls-Carlier 
 
 
  
 
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.  
 
 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière