CAA59 · 2e chambre - formation à 3 — 27 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La commune de Dannes a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler, à titre principal, les décisions des 6 novembre 2020, 14 décembre 2020 et 3 mai 2021 par lesquelles le président de la communauté d'agglomération du Boulonnais a refusé de lui communiquer l'ensemble des documents administratifs préparatoires à la délibération du 20 décembre 2018 portant observations sur le projet de schéma départemental du Pas-de-Calais d'accueil et d'habitat des gens du voyage pour les années 2019 à 2024 et, à titre subsidiaire d'annuler la décision du 3 mai 2021 en tant qu'elle rejette sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 20 décembre 2018. 
 Par un jugement n° 2104470 du 21 mai 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 12 juillet 2024, la commune de Dannes, représentée par Me Holterbach, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler les décisions du président de la communauté d'agglomération du Boulonnais des 6 novembre 2020, 14 décembre 2020 et 3 mai 2021 ; 
 3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération du Boulonnais de lui communiquer l'intégralité des documents préparatoires à la délibération du 20 décembre 2018 ayant permis d'identifier le terrain d'implantation de l'aire de grand passage, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, ou à défaut, en l'absence de tout document préparatoire, de procéder à l'abrogation de la délibération du 20 décembre 2018 ; 
 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Boulonnais une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué a omis de statuer sur les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 243-1 et L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration par la décision du 3 mai 2021 portant refus d'abroger la délibération du 20 décembre 2018 alors que celle-ci est entachée d'un vice de procédure, les élus n'ayant pas été suffisamment informés en ce qui concerne la localisation du terrain d'assiette de l'aire de grand passage, et d'une erreur de fait quant à cette localisation ;  
 - les décisions des 6 novembre 2020, 14 décembre 2020 et 3 mai 2021 du président de la communauté d'agglomération du Boulonnais sont insuffisamment motivées, en méconnaissance de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il existe nécessairement des documents préparatoires à la délibération du conseil communautaire du 20 décembre 2018 ; 
 - le président de la communauté d'agglomération du Boulonnais a méconnu le droit à l'information du maire de Dannes pris en sa qualité de conseiller communautaire. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2024, la communauté d'agglomération du Boulonnais, représentée par Me Capitani, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Dannes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la commune appelante ne sont pas fondés.  
 Par lettre du 16 mai 2025, les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de la cour pour statuer sur les conclusions de la requête de la commune de Dannes dirigées contre le jugement du tribunal administratif de Lille du 21 mai 2024 en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions des 6 novembre 2020, 14 décembre 2020 et 3 mai 2021 du président de la communauté d'agglomération du Boulonnais portant refus de communication des documents administratifs préparatoires à la délibération n° 19C_20_12_2018 du conseil d'agglomération de la communauté d'agglomération du Boulonnais en date du 20 décembre 2018, le tribunal ayant statué en premier et dernier ressort sur ces conclusions relatives à la communication de documents administratifs en application des dispositions du 2° de l'article R. 811-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Vandenberghe, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Regnier, rapporteure publique 
 - et les observations de Me Blanco, représentant la commune de Dannes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Dannes relève appel du jugement n° 2104470 du 21 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions des 6 novembre 2020, 14 décembre 2020 et 3 mai 2021 par lesquelles le président de la communauté d'agglomération du Boulonnais aurait refusé de lui communiquer l'ensemble des documents administratifs préparatoires à la délibération du 20 décembre 2018 portant observations sur le projet de schéma départemental du Pas-de-Calais d'accueil et d'habitat des gens du voyage pour les années 2019 à 2024 et la décision du 3 mai 2021 par laquelle la même autorité a rejeté sa demande d'abrogation de cette délibération. 
 Sur les conclusions relatives à la communication de documents administratifs : 
 2. Aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. / Toutefois, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : / () / 2° Sur les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs (). ". Aux termes de l'article R. 351-2 du même code : " Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de la compétence du Conseil d'Etat, son président transmet sans délai le dossier au Conseil d'Etat qui poursuit l'instruction de l'affaire () ".  
 3. En l'espèce, la commune de Dannes a demandé au tribunal administratif de Lille, après avoir saisi la commission d'accès aux documents administratifs et avis de cette dernière en date du 21 avril 2021, d'annuler les décisions des 6 novembre 2020, du 14 novembre 2020 et du 3 mai 2021 par lesquelles le président de la communauté d'agglomération du Boulonnais a refusé de lui communiquer l'ensemble des documents administratifs permettant de déterminer l'implantation choisie pour une aire de grand passage et ayant servi à l'élaboration de la délibération du conseil communautaire en date du 20 décembre 2018. En vertu des dispositions précitées de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif de Lille a statué en premier et dernier ressort sur ces conclusions relatives à la communication de documents administratifs. Dès lors, la requête présentée par la commune de Dannes devant la cour relève, en tant qu'elle a trait à l'annulation du jugement rejetant ces conclusions et de ces trois décisions, de la compétence du Conseil d'État. En conséquence, il y a lieu de renvoyer au Conseil d'État l'affaire dans cette mesure.  
 Sur le surplus des conclusions : 
 4. Il ressort des termes de la demande de première instance de la commune de Dannes que celle-ci a invoqué la méconnaissance, par la décision du président de la communauté d'agglomération du Boulonnais en date du 3 mai 2021 portant refus d'abrogation de la délibération du 20 décembre 2018, des dispositions des articles L. 243-1 et L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration eu égard aux illégalités entachant cette délibération, tenant à l'existence, d'une part, d'un vice de procédure, les élus n'ayant pas été suffisamment informés en ce qui concerne la localisation du terrain d'assiette de l'aire de grand passage, et, d'autre part, d'une erreur de fait quant à cette localisation. Le tribunal n'a pas visé ces moyens et n'y a pas répondu dans ses motifs. Cette omission entache d'irrégularité le jugement attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 mai 2021 précitée. Par suite, il doit être annulé dans cette mesure. 
 5.  Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la commune de Dannes devant le tribunal administratif de Lille en tant qu'elle concerne la légalité de la décision du 3 mai 2021 rejetant sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 20 décembre 2018.  
 6. Aux termes de l'article L. 243-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de l'édiction de mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6. ". Aux termes de l'article L. 243-2 du même code : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Boulonnais a délibéré le 20 décembre 2018 afin de présenter des observations dans le cadre de la révision du schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage du Pas-de-Calais. La délibération mentionne notamment l'existence d'une aire de grand passage, destinée à accueillir des rassemblements de grande ampleur, et précise qu'au vu des opérations foncières nécessaires et des travaux d'aménagement qui se succéderont, cette aire ne pourra pas être opérationnelle pour l'été 2019. Cette délibération, qui n'énonce pas une règle générale et impersonnelle, constitue un acte non réglementaire non créateur de droits. Une décision refusant l'abrogation d'un tel acte, sollicitée sur le fondement de l'article L. 243-1 du même code, n'est pas susceptible de contrôle par le juge administratif, sauf invocation d'une fraude. En l'espèce, la commune de Dannes n'établit pas ni même n'allègue l'existence d'une quelconque fraude. Par ailleurs, eu égard à la nature de la délibération litigieuse, la commune requérante ne peut utilement invoquer les illégalités qui l'auraient entachée dès son édiction pour caractériser une méconnaissance des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle ne fait en outre valoir aucune circonstance de fait ou de droit postérieures à son édiction en raison desquelles la communauté d'agglomération aurait été tenue de l'abroger en application de ces mêmes dispositions. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 243-1 et L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration doivent être écartés.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération du Boulonnais, que la commune de Dannes n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 3 mai 2021 rejetant sa demande d'abrogation de la délibération du 20 décembre 2018. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Boulonnais, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune appelante au titre des frais d'instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Dannes une somme au titre de ces dispositions.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Les conclusions de la commune de Dannes tendant à l'annulation du jugement n° 2104470 du tribunal administratif de Lille en date du 21 mai 2024 en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'annulation des décisions des 6 novembre 2020, 14 décembre 2020 et 3 mai 2021 par lesquelles le président de la communauté d'agglomération du Boulonnais a refusé de lui communiquer l'ensemble des documents administratifs permettant de déterminer l'implantation choisie pour une aire de grand voyage et ayant servi à la préparation de la délibération du conseil communautaire du 20 décembre 2018 sont transmises au Conseil d'État. 
 Article 2 : Le jugement n° 2104470 du 21 mai 2024 du tribunal administratif de Lille est annulé en tant qu'il a statué sur la légalité des conclusions de la commune de Dannes tendant à l'annulation de la décision du 3 mai 2021 refusant d'abroger la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Boulonnais en date du 20 décembre 2018. 
 Article 3 : La demande de la commune de Dannes tendant à l'annulation de la décision du 3 mai 2021 en tant qu'elle rejette sa demande d'abrogation de la délibération du 20 décembre 2018 est rejetée. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Dannes est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Boulonnais présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Dannes, à la communauté d'agglomération du Boulonnais et au président de la section du contentieux du Conseil d'État. 
 Délibéré après l'audience publique du 27 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 - M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre, 
 - M. Laurent Delahaye, président-assesseur, 
 - M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2025.  
 Le rapporteur, 
 Signé : G. VandenbergheLe président de chambre, 
 Signé : B. Chevaldonnet 
 La greffière, 
 Signé : A. Vigor 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef,  
 par délégation, 
 La greffière 
 N°24DA01346