CAA59 · 4e chambre - formation à 3 — 4 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté du 29 juin 2024 par lequel le ministre de l’intérieur a pris à son encontre une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance (MICAS). 
 
Par un jugement n° 2406980 du 17 juillet 2024, le tribunal administratif de Lille a annulé cet arrêté en tant qu’il a prévu une durée d’application allant au-delà du 8 septembre 2024. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 24 juillet 2024, M. A..., représenté par Me David, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement en ce qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions ;  
 
2°) d’annuler les articles 1 à 7 et 9 à 11 de cet arrêté ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros HT, soit 3 600 euros TTC, à verser à Me David, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, ou à défaut à lui verser ladite somme.  
 
 
 
 
Il soutient que : 
- c’est à tort que les premiers juges n’ont pas procédé à la mesure d’instruction qu’il sollicitait afin d’obtenir la communication du contenu des échanges qu’il aurait eus avec des codétenus, ce qui aurait contribué au débat contradictoire ; 
- la décision portant seulement la mention « signé » pour le ministre par délégation, sans le nom et le prénom de son signataire, méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et ne permet ni d’identifier son auteur, ni de contrôler sa compétence ; 
- l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure dès lors qu’il ne représente pas une menace actuelle particulièrement grave pour l’ordre et la sécurité publics et qu’il n’a pas de relations habituelles avec des personnes en lien avec des actes terroristes ; 
- l’arrêté porte une atteinte disproportionnée à sa liberté professionnelle et au droit de travailler garantis par l’article 15 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; 
- il porte une atteinte disproportionnée à son droit à une vie privée et familiale. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2024, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête et à la réformation de ce jugement en tant qu’il a annulé l’article 8 de l’arrêté.  
 
Il soutient que :  
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;  
- la mesure est proportionnée dès lors que la menace terroriste en France et la dangerosité du comportement du requérant n’ont pas disparu le 8 septembre 2024.  
 
M. A... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle partielle par une décision du 26 août 2024. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;  
- le code de la sécurité intérieure ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le code de justice administrative.  
  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Baes-Honoré, présidente-assesseure,  
- et les conclusions de M. Arruebo-Mannier, rapporteur public. 
 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Sur l’objet du litige : 
 
Par arrêtés des 13 et 17 mars 2022, puis du 7 juin 2022, le ministre de l’intérieur a pris à l’encontre de M. A... diverses mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, pour une durée cumulée de six mois, en application des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieur. Par un arrêté du 29 juin 2024, le ministre de l’intérieur a prononcé à l’encontre de M. A... une nouvelle mesure lui interdisant de se déplacer sans autorisation préalable en dehors du territoire de la commune de Dunkerque pendant trois mois, de paraître le 2 juillet 2024 sur le parcours de la flamme olympique dans la commune de Dunkerque et de se trouver en relation avec neuf personnes désignées dans l’arrêté, et, pendant la même période, lui a imposé de se présenter chaque jour, à dix heures, au commissariat de police de Dunkerque, et de faire connaître et justifier son lieu d’habitation ainsi que tout changement de lieu de résidence.  
 
Par un jugement du 17 juillet 2024, le tribunal administratif de Lille, saisi par M. A..., a annulé cet arrêté en tant qu’il prévoyait une durée d’application s’étendant postérieurement au 8 septembre 2024, soit au-delà de la fin des jeux olympiques et paralympiques de 2024. M. A... relève appel de ce jugement en ce qu’il ne fait droit que partiellement à sa demande. Le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête et à la réformation de ce jugement en tant qu’il a partiellement annulé l’article 8 de l’arrêté. 
 
Sur les conclusions d’appel de M. A... : 
 
En ce qui concerne la régularité du jugement : 
 
Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l’administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.  
 
Si M. A... a contesté devant les premiers juges l’existence d’une attitude prosélyte et le caractère actuel et habituel de ses relations avec des personnes détenues et radicalisées, il ressort des pièces du dossier que pour établir ces faits mentionnés dans l’arrêté litigieux, le ministre en défense a notamment produit une note des services de renseignement, précise et circonstanciée. En écartant aux points 9 à 14 du jugement attaqué, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, sans exiger du ministre de l’intérieur qu’il apporte davantage de précisions pour corroborer les faits sur lesquels il s’est fondé et en particulier les échanges de M. A... avec ses anciens codétenus, le tribunal, qui s’est estimé suffisamment informé, a formé sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. En procédant ainsi, sans mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction, il n’a pas méconnu les règles rappelées au point précédent.  
 
 
 
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :  
 
S’agissant de la légalité externe :  
 
Aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l’anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l’original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l’administration ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 773-9 du code de justice administrative : « Les exigences de la contradiction mentionnées à l’article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. Lorsque dans le cadre d’un recours contre l’une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212-1 ou de l’incompétence de l’auteur de l’acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d’office ce dernier moyen, l’original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l’administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l’identité du signataire dans sa décision ». 
 
L’arrêté contesté ayant été pris pour des motifs liés à la prévention des actes de terrorisme ainsi que le prévoit l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, il est au nombre des décisions qui, en application des dispositions précitées, peuvent faire l’objet d’une notification sous la forme d’une ampliation anonyme. Dans ces conditions, l’appelant n’est pas fondé à contester sa régularité au motif que l’ampliation qui lui a été notifiée ne comportait pas les mentions visées par les dispositions du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. En outre, ainsi que l’a relevé le tribunal, le ministre de l’intérieur a produit en première instance, dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l’article L. 773-9 du code de justice administrative, l’original de l’arrêté en litige revêtu de l’ensemble des mentions requises par le premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, et notamment l’identité et la signature de son auteur, lequel disposait d’une délégation pour le signer au nom du ministre. Dans ces conditions, c’est à bon droit que les premiers juges ont, sans méconnaître le principe invoqué d’égalité des armes, écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
S’agissant de la légalité interne :  
 
Aux termes de l’article L. 228-1 du code de sécurité intérieure : « Aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme, toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s’accompagne d’une manifestation d’adhésion à l’idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l’intérieur les obligations prévues au présent chapitre ».   
 
 
Aux termes de l’article L. 228-2 du même code : « Le ministre de l'intérieur peut (…) faire obligation à la personne mentionnée à l'article L. 228‑1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ; / 3° Déclarer et justifier de son lieu d'habitation ainsi que de tout changement de lieu d'habitation. / L'obligation prévue au 1° du présent article peut être assortie d'une interdiction de paraître dans un ou plusieurs lieux déterminés se trouvant à l'intérieur du périmètre géographique mentionné au même 1° et dans lesquels se tient un événement exposé, par son ampleur ou ses circonstances particulières, à un risque de menace terroriste. Cette interdiction tient compte de la vie familiale et professionnelle de la personne concernée. Sa durée est strictement limitée à celle de l'événement, dans la limite de trente jours. Sauf urgence dûment justifiée, elle doit être notifiée à la personne concernée au moins quarante-huit heures avant son entrée en vigueur. /  Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre. Elles peuvent être renouvelées par décision motivée, pour une durée maximale de trois mois, lorsque les conditions prévues à l'article L. 228-1 continuent d'être réunies. Au-delà d'une durée cumulée de six mois, chaque renouvellement est subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires. La durée totale cumulée des obligations prévues aux 1° à 3° du présent article ne peut excéder douze mois. Les mesures sont levées dès que les conditions prévues à l'article L. 228-1 ne sont plus satisfaites. / (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 228-5 de ce code : « Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à toute personne mentionnée à l'article L. 228-1, y compris lorsqu'il est fait application des articles L. 228-2 à L. 228-4, de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique. Cette obligation tient compte de la vie familiale de la personne concernée. (…) ». 
 
En premier lieu, il résulte de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure que les mesures qu’il prévoit doivent être prises aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme et sont subordonnées à deux conditions cumulatives, la première tenant à la menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics résultant du comportement de l’intéressé, la seconde aux relations qu’il entretient avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ou, de façon alternative, au soutien, à la diffusion ou à l’adhésion à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes. En outre, s’agissant des mesures prises en application de l’article L. 228-2 du même code, leur durée ne peut être initialement prononcée ou renouvelée que pour une durée maximale de trois mois, chaque renouvellement au-delà d’une durée de six mois étant subordonné à la production par le ministre de l’intérieur d’éléments nouveaux ou complémentaires. 
 
En l’espèce, d’une part, il ressort des pièces du dossier, que le parcours passé de M. A... se caractérise comme celui d’un « vétéran du djihad » ayant notamment combattu sur le territoire bosniaque, entre 1994 et 1996, au sein de l’unité « El-Moudjahid », comprenant des vétérans du djihad afghan et remarquée durant le conflit pour ses actes de torture, de mutilation et de décapitation de prisonniers de guerre et de civils. Après son retour en France, il a intégré le « Gang de Roubaix » acquis aux thèses les plus radicales de l’islam, et impliqué dans plusieurs attaques violentes en 1996, notamment un attentat à la voiture piégée.  Impliqué dans une série de vols à main armée dont l’un s’est soldé par la mort d’un policier, il a été condamné à vingt ans d’emprisonnement. Son évasion, en 1999, suivie d’une cavale, l’a conduit en Asie puis en Allemagne où il a été interpellé en 2004 puis extradé en France.  L’ensemble de ces faits, non contestés ont valu à l’intéressé une inscription, depuis le 25 juin 2003, sur la liste du Conseil de sécurité des Nations-Unies relative aux sanctions contre Al-Qaïda « pour avoir participé au financement, à l’organisation, à la facilitation, à la préparation ou à l’exécution d’actes ou d’activités menées par le Groupe islamique armé » et pour avoir participé à de violents attentats organisés par le « Gang de Roubaix » dont il était l’un des cofondateurs. Il ressort également des pièces du dossier que l’incarcération de M. A... a été marquée par une attitude agressive envers le personnel pénitentiaire.  
 
D’autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la note de renseignements produite en défense et non utilement contredite, que M. A... fréquentait depuis 1993 deux individus radicalisés, MM. Christophe Caze et Mouloud Boughelane, qu’il a retrouvés en 1996 dans le « Gang de Roubaix ». Il a également maintenu tout au long de sa détention des relations avec des détenus condamnés pour des actes de terrorismes. Contrairement à ce qu’il soutient, ces relations, dont certaines ont un caractère récent, ne se cantonnaient pas à des échanges liés à la détention dès lors qu’il a maintenu des contacts avec ces individus au-delà de leurs périodes d’incarcération commune. Il apparaît également que tout au long de son parcours carcéral, l’intéressé « a bénéficié d’une aura importante auprès des autres codétenus en se positionnant comme référent religieux », l’administration pénitentiaire ayant, en outre, signalé « la conversion à l’islam de plusieurs détenus (…) et l’évolution de ces derniers vers une pratique stricte du culte musulman, concomitamment à leur rapprochement progressif » avec lui. A cet égard, il ressort également du rapport d’évaluation établi en 2021 par l’Ombudsperson des Nations-Unies que le requérant « n’était pas encore suffisamment parvenu à renoncer aux idées jihadistes et à rompre tout lien avec les personnes dont il partageait les idées par le passé », que « faute de preuve de la rupture en question, le risque serait réel que M. A... continue de soutenir la lutte extrémiste, peut-être sans intention directe de le faire, soit dans le cadre de contacts personnels avec des extrémistes, soit par des déclarations », qu’il « reste une référence pour les jeunes jihadistes » et que sa « dissociation n’est pas absolument claire », de sorte que pour qu’il « puisse recommencer sa vie après sa sortie de prison, il est essentiel qu’il rompe nettement avec son passé » et qu’il mette « un terme » à certaines relations ou certains contacts.  
 
Il résulte de ce qui précède, qu’au regard de la longueur de son parcours criminel et de la persistance d’un comportement agressif pendant son incarcération, M. A... ne peut valablement se prévaloir de l’ancienneté des faits reprochés et des aménagements de peine obtenus. Si l’intéressé apparaît inséré professionnellement, le ministre de l’intérieur a pu légalement retenir des éléments nouveaux tenant au contexte marqué par un risque élevé d’attentat terroriste lié notamment aux événements au Proche-Orient et à la tenue des Jeux Olympiques et Paralympiques sur le territoire national, que M. A... devait être regardé, à la date de la décision contestée, comme remplissant la condition tenant à la menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics que son comportement constitue et comme entretenant des relations avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme. Le moyen invoqué au titre de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure doit donc être écarté.  
 
En second lieu, l’article 51 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoit que : « 1. Les dispositions de la présente Charte s’adressent aux institutions, organes et organismes de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. (…) ».  
 
La décision contestée ne met pas en œuvre le droit de l’Union. Par suite, M. A... ne peut pas utilement invoquer, à l’encontre de cette décision, la méconnaissance de l’article 15 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.  
 
En troisième lieu, M. A... soutient que les restrictions de déplacement auxquelles il est soumis par l’arrêté attaqué compromettent l’exercice de son activité professionnelle d’artisan électricien lui imposant de se déplacer sur des chantiers. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, le 19 juillet 2024, l’administration lui a délivré un sauf-conduit lui permettant de réaliser un chantier à Annecy, du 21 au 25 juillet 2024 et il n’est pas établi que des refus d’aménagement du contrôle lui auraient été opposés. De même, les restrictions de déplacement ne le privent pas de la possibilité de maintenir ses liens avec sa famille, composée de son épouse, de leur fils et des trois enfants de cette dernière. Celle-ci réside à une heure environ du lieu de résidence de M. A... et ce dernier a obtenu des sauf-conduits les 12, 19 et 24 juillet, pour des motifs d’ordre familiaux. Dans ces conditions, les mesures figurant aux articles 1er à 5 de l’arrêté attaqué apparaissent nécessaires pour répondre à l’objectif de prévention des risques pour la sécurité et l’ordre publics.  
 
Il résulte de ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a partiellement rejeté sa demande.   
 
Sur les conclusions d’appel du ministre de l’intérieur :  
 
Si le ministre fait état d’un contexte sécuritaire dégradé liés aux évènements du Proche-Orient, les mesures en litige ne sont néanmoins proportionnées à la gravité des risques exposés ci-dessus que dans la mesure où elles présentent une temporalité adaptée à la période des Jeux Olympiques et Paralympiques durant laquelle ces risques présentaient une prégnance et une acuité maximales. Dans ces conditions, les conclusions d’appel du ministre de l’intérieur doivent être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la principale partie perdante, la somme que demande M. A... en application des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.  
 
 
 
DECIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.  
 
 
Article 2 : Les conclusions du ministre de l’intérieur sont rejetées.  
 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., au ministre de l’intérieur et à Me David. 
 
Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Marc Heinis, président de chambre, 
- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, 
- Mme Alice Minet, première conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025 
 
 
La présidente-rapporteure, 
 
Signé : C. Baes-Honoré 
 
Le président de chambre, 
 
Signé : M. B... 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : E. Héléniak 
 
 
  
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
Pour expédition conforme,  
Pour la greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
 
 
 
 
 
 
Elisabeth Héléniak