CAA59 · 2e chambre - formation à 3 — 1 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la décision du 19 novembre 2021 par laquelle le directeur de l’établissement public de santé mentale (EPSM) Lille-Métropole a rejeté son recours gracieux contre la décision du 20 septembre 2021 le suspendant de ses fonctions sans rémunération à compter du 27 septembre 2021 et jusqu’à production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021.  
 
Par un jugement n°2200337 du 16 mai 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2024, M. B..., représenté par Me Marian, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement ;  
 
2°) d’annuler la décision du directeur de l’EPSM Lille-Métropole en date du 19 novembre 2021 ; 
 
3°) d’enjoindre à l’EPSM Lille-Métropole de rétablir le versement de son traitement ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’EPSM Lille-Métropole la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 
Il soutient que : 
- le tribunal a dénaturé le moyen tiré de la disproportion de la décision attaquée et l’a à tort déclaré irrecevable ;  
- la décision attaquée est entachée d’incompétence dès lors qu’elle a été prise par une personne ne bénéficiant plus d’une délégation valable ; 
- la décision est une sanction disciplinaire prise en méconnaissance des droits de la défense ;  
- elle est illégale en ce qu’elle se fonde sur la loi du 5 août 2021 sans décret d’application pris au visa de la haute autorité de santé ;  
-  la loi du 5 août 2021 est inconventionnelle dès lors qu’elle porte atteinte au dispositif international et européen de protection des droits du patient et du consentement libre et éclairé à un essai clinique en méconnaissance de la convention d’Oviedo du 4 avril 1997, de l’article 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, de l’article 28 du règlement (UE) 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 et de l’ article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- elle est irrégulière en raison du non-respect des dispositions de l’article 14-III de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- elle n’est manifestement pas motivée ;  
- elle méconnaît l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- la décision attaquée est manifestement disproportionnée par sa sévérité et du fait qu’elle n’était pas limitée dans le temps ; elle porte atteinte à la substance même de son droit au travail et à la vie privée ; 
- la loi du 5 août 2021 et le devoir de sollicitude découlant des stipulations de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui doit présider entre l’employeur public et son personnel n’imposaient pas la suspension de la rémunération comme conséquence de la suspension des fonctions. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 avril et 15 avril 2025, l’EPSM Lille-Métropole, représenté par Me Robillard, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... de la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que : 
- les conclusions de première instance de M. B... sont irrecevables dès lors que l’arrêté contesté du 15 septembre 2021 a été rapporté par une nouvelle décision prise le 20 septembre 2021 notifiée à l’intéressé ; 
- les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.  
 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu :  
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; 
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; 
- la convention sur les droits de l’homme et la biomédecine signée à Oviedo le 4 avril 1997 ; 
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 ; 
- le règlement (UE) 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 ; 
- le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ; 
- la directive 2004/23/CE du 31 mars 2004 ; 
- le code de la santé publique ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Delahaye, président-assesseur ; 
- les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public ; 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une première décision du 15 septembre 2021 du directeur de l’établissement public de santé mentale (EPSM) Lille-Métropole, M. B..., aide-soignant a été suspendu de ses fonctions sans rémunération à compter du 16 septembre 2021 et jusqu’à production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021. Par une seconde décision du 20 septembre 2021 rapportant et abrogeant la précédente, l’intéressé a, dans les mêmes conditions, été suspendu de ses fonctions à compter du 27 septembre 2021. Il a présenté le 2 novembre 2021 un recours gracieux à l’encontre de cette seconde décision, lequel a été expressément rejeté le 19 novembre 2021. Par un jugement du 16 mai 2024, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 19 novembre 2021 rejetant son recours gracieux.  
 
Sur la régularité du jugement : 
 
Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, les moyens soulevés par M. B... tirés de ce que le tribunal a dénaturé son moyen tiré de ce que la décision en litige servant l’objectif de protection de la santé publique n’est pas proportionnée et l’aurait à tort écarté comme irrecevable doivent, dès lors, être écartés comme inopérants.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne les dispositions applicables : 
 
Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 susvisée, relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) ». Aux termes de l’article 13 de cette même loi : « I. - Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « B. - À compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d’un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / (…) / III. - Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. À défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit ». 
 
En ce qui concerne la légalité de la décision en litige : 
 
En premier lieu, la décision en litige a été signée par Mme A..., directrice des ressources humaines et de la formation continue de l’EPSM qui disposait d’une délégation de signature, accordée par une décision de la directrice de cet établissement du 1er février 2017, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs du 15 mars 2017, aux fins de signer « l’ensemble des actes de nature administrative ou comptable (articles D. 6143-33 à 6143-36 du code de la santé publique) » à l’exclusion des sanctions disciplinaires supérieures à celles du premier groupe. Contrairement à ce que soutient l’appelant, la circonstance que la mesure de suspension en litige soit fondée sur des dispositions législatives postérieures à cet arrêté de délégation est sans incidence sur la nature des compétences ainsi déléguées et, par voie de conséquence, sur la validité de cette délégation. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de la décision contestée doit être écarté.  
 
En deuxième lieu, la décision de suspension en litige, qui rappelle notamment les exigences de la loi du 5 août 2021 et du décret du 7 août 2021 et qui relève l’absence de justification par M. B... de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté. 
 
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, préalablement à l’édiction de la décision du 20 septembre 2021, M. B... a, le même jour, été reçu en entretien par la direction des ressources humaines et qu’il lui a alors été rappelé le principe de l’obligation vaccinale applicable à compter du 15 septembre 2021, les conséquences induites pour les agents ne satisfaisant pas à cette obligation, ainsi que la possibilité pour les agents de poser, avec l’accord de la direction des ressources humaines, des jours de congés annuels ou des jours de réduction du temps de travail, dans la limite de huit jours, ces informations ayant également été communiquées aux agents de l’EPSM par notes de service du 10 août et du 10 septembre 2021, ainsi qu’à l’intéressé par courrier du 3 septembre 2021. Dans ce cadre, M. B... a ainsi fait le choix de poser six jours de congés annuels avant la suspension effective de son traitement. Par suite, contrairement à ce que soutient le requérant, l’EPSM Lille-Métropole a satisfait à l’obligation d’information prévue au III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 sur les conséquences du non-respect de l’obligation prévue par le I du même article. Le moyen soulevé en ce sens doit dès lors être écarté. 
 
En quatrième lieu, l’article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet notamment les agents qu’elle vise à l’obligation de vaccination contre la covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de l’obligation, en prévoyant la suspension des agents concernés. Lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction déguisée et n’avait dès lors pas à être précédée de la mise en œuvre des droits de la défense attachés au prononcé d’une sanction administrative. Le moyen soulevé à ce titre et tiré de l’irrégularité de la procédure suivie doit dès lors être écarté comme inopérant. 
 
En cinquième lieu, aux termes du II de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 : « Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises ». Le décret du 7 août 2021 a modifié le décret du 1er juin 2021 pour, notamment, introduire ou modifier des dispositions règlementaires concernant les justificatifs, le certificat de rétablissement, les cas de contre-indication et le contrôle. Ainsi, contrairement à ce que soutient M. B..., le décret précité, qui mentionne l’avis de la Haute Autorité de santé, a pour objet de permettre l’application de la loi du 5 août 2021, et notamment les conditions de vaccination des personnes mentionnées au I de l’article 12 de cette loi, dont font partie les personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique. En outre, la définition des schémas vaccinaux, qui avait été fixée par le 2° de l’article 2-2 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, n’a pas été modifiée par le décret du 7 août 2021. Le moyen tiré de ce que ce décret n’aurait pas fait l’objet d’une consultation valable de la Haute Autorité de santé et que la décision en litige serait dépourvue de base légale car fondée sur une loi inapplicable à défaut de décret d’application doit, dès lors, être écarté. 
 
En sixième lieu, l’administration d’un vaccin à la population sur le fondement d’une autorisation de mise sur le marché conditionnelle ne constitue, eu égard à sa nature et à ses finalités, ni une étude clinique, ni un essai clinique, ni l’administration d’un médicament expérimental, notamment selon les définitions données par l’article 2 du règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain. Il ne s’agit pas davantage d’une recherche impliquant la personne humaine au sens des articles L. 1121-1 et suivants du code de la santé publique. Par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions de la loi du 5 août 2021 méconnaîtraient les règles et principes, dont le droit à un consentement éclairé, auxquels sont subordonnés les essais, études, expérimentations ou recherches, qui découleraient de la convention sur les droits de l’homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997, de l’article 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, de l’article 28 du règlement communautaire n°536/2014 et de l’ article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doivent être écartés comme inopérants.  
 
En septième lieu selon l’article 5 de la convention sur les droits de l’homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 : « Une intervention dans le domaine de la santé ne peut être effectuée qu'après que la personne concernée y a donné son consentement libre et éclairé. / Cette personne reçoit préalablement une information adéquate quant au but et à la nature de l'intervention ainsi que quant à ses conséquences et ses risques. / La personne concernée peut, à tout moment, librement retirer son consentement. » Aux termes de son article 26 : « 1. L'exercice des droits et les dispositions de protection contenus dans la présente Convention ne peuvent faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sûreté publique, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé publique ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / 2. Les restrictions visées à l'alinéa précédent ne peuvent être appliquées aux articles 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20 et 21. » Ces stipulations créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir. 
 
Une vaccination obligatoire constitue une restriction au droit institué par l’article 5 de la convention sur les droits de l’homme et la biomédecine, qui peut être admise si elle remplit les conditions prévues à son article 26 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter. 
 
 Si M. B... soutient que les bénéfices attendus des vaccins contre la covid-19 sont limités, tandis que les risques de moyen et de long terme liés à ces vaccins ne sont pas connus eu égard à leur caractère expérimental, d’une part, aucun des éléments qu’il apporte n’est de nature à remettre en cause le large consensus scientifique selon lequel la vaccination contre la covid-19 prémunit contre les formes graves de la maladie et présente des effets indésirables limités au regard de son efficacité et, d’autre part, la circonstance que ces vaccins feraient l’objet d’une autorisation de mise sur le marché conditionnelle ne saurait, en tout état de cause et ainsi qu’il a été dit précédemment, conduire à les regarder comme expérimentaux. Par ailleurs, les dispositions précitées de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 prévoient la prise en compte des éventuelles contre-indications à la vaccination, alors que cette vaccination obligatoire vise à garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des malades qui y étaient hospitalisés. Dans ces conditions, à le supposer soulevé, le moyen tiré de ce que l’obligation vaccinale qu’institue la loi du 5 août 2021 pour les personnels soignants serait incompatible avec les stipulations de l’article 5 de la convention d’Oviedo doit être écarté. 
 
En huitième lieu, en adoptant, pour l’ensemble des personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique, à l’exception de celles y effectuant une tâche ponctuelle, le principe d’une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l’épidémie de covid-19 accompagné de l’émergence de nouveaux variants et compte tenu d’un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des malades qui y étaient hospitalisés. 
 
Cette obligation vaccinale ne s’impose pas, en vertu de l’article 13 de la même loi du 5 août 2021, aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement. Par ailleurs l’article 12 donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, pour suspendre cette obligation pour tout ou partie des catégories de personnes qu’elle concerne. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la vaccination contre la covid-19, dont l’efficacité au regard des deux objectifs rappelés au point précédent est établie en l’état des connaissances scientifiques, n’est susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à soutenir que les dispositions sur lesquelles est fondée la décision en litige ne seraient pas justifiées par une exigence de santé publique ou seraient manifestement inappropriées à l’objectif qu’elles poursuivent. Pour les mêmes motifs, il n’est pas plus fondé à soutenir qu’elles porteraient atteinte à la substance même de son droit au travail, ainsi qu’à son droit à l’intégrité physique, qui fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 
 
En dernier lieu, contrairement à ce que soutient M. B..., les dispositions de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 prévoient que la suspension des fonctions s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération. En tout état de cause, il n’apporte aucun élément relatif à sa situation personnelle étayant l’allégation selon laquelle cette interruption serait contraire au « devoir de sollicitude » s’imposant à l’EPSM Lille-Métropole et qui découlerait, selon le requérant, des stipulations de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par l’EPSM Lille-Métropole, que M. B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation de M. B..., n’implique aucune mesure d’exécution. Dès lors, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d’injonction présentées par l’appelant. 
  
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPSM Lille-Métropole, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de celui-ci la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l’EPSM Lille-Métropole et non compris dans les dépens. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.  
   
 
Article 2: M. B... versera à l’établissement public de santé mentale de Lille-Métropole une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié sera notifié à M. C... B... et à l’établissement public de santé mentale de Lille-Métropole. 
 
 
Délibéré après l’audience publique du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre, 
- M. Laurent Delahaye, président-assesseur, 
- Mme Caroline Regnier, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 1er avril 2026. 
 
Le président-rapporteur, 
 
Signé : L.  Delahaye 
Le président de chambre, 
 
Signé : B. Chevaldonnet 
 
La greffière, 
 
Signé : A-S Villette 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière,