CAA69 · 6ème chambre - formation à 3 — 30 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler la décision du 2 avril 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier Emile Roux du Puy-en-Velay a prononcé son licenciement sans indemnité ni préavis. 
 
Par un jugement n° 2101210 du 5 avril 2024, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé cette décision et enjoint au centre hospitalier Emile Roux, sous réserve d’un changement de circonstances de fait ou de droit, de procéder à la réintégration juridique de M. B... et à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement. 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 4 juin 2024 et un mémoire complémentaire enregistré le 16 avril 2025, le centre hospitalier Emile Roux, représenté par la SELARL BLT Droit public agissant par Me Bonnet, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement n° 2101210 du 5 avril 2024 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 
 
2°) de rejeter la demande de M. B... ; 
 
3°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Le centre hospitalier Emile Roux soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
- c’est à tort que le tribunal, qui a admis la matérialité des faits reprochés, a estimé qu’ils ne caractérisaient pas des manquements susceptibles d’être regardés comme des fautes disciplinaires ; 
- l’intervention ponctuelle d’un suppléant lors de la discussion générale n’a pas eu d’incidence sur le sens de la décision ni privé l’intéressé d’une garantie ; 
- la sanction est proportionnée à la gravité et la répétition des fautes ; 
- la matérialité des faits est établie. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 11 mars et 11 septembre 2025, M. A... B..., représenté par Me Laffont, conclut : 
 
1°) au rejet de la requête ; 
 
2°) à l’annulation de la décision du 2 avril 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier Emile Roux a prononcé son licenciement sans indemnité ni préavis ; 
 
3°) à ce qu’il soit enjoint au centre hospitalier Emile Roux de procéder à sa réintégration juridique et à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux, dans le délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt de la cour et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
4°) à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du centre hospitalier Emile Roux sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
M. B... soutient que : 
- c’est à juste titre que le tribunal a relevé l’absence d’intention de nuire et en a déduit l’absence de faute disciplinaire ; 
- l’injonction prononcée par le tribunal doit être assortie d’une astreinte dès lors que le centre hospitalier a engagé une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle ; 
- subsidiairement, il y a vice de procédure dès lors qu’un suppléant a pris part aux débats en méconnaissance de l’article 39 de l’arrêté du 8 janvier 2018 ; 
- il n’y a pas de faute disciplinaire dès lors que les difficultés résultent de la charge de travail et qu’il n’a pas manqué à ses obligations ; 
- la matérialité des faits n’est pas établie ; 
- la sanction prononcée est disproportionnée. 
 
 
Un mémoire complémentaire, présenté pour M. B... et enregistré le 11 septembre 2025, n’a pas été communiqué en l’absence d’éléments nouveaux et utiles. 
 
 
Par ordonnance du 10 juillet 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 12 septembre 2025 à 16h30.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ; 
- le décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; 
- l’arrêté du 8 janvier 2018 relatif aux commissions consultatives paritaires compétentes à l'égard des agents contractuels de la fonction publique hospitalière ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur, 
- les conclusions de Mme Djebiri, rapporteure publique, 
- les observations de Me Freger, représentant le centre hospitalier Emile Roux ; 
- et les observations de Me Laffont, représentant M. B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. B... a été recruté par le centre hospitalier Emile Roux du Puy-en-Velay par contrat de travail à durée déterminée d’un an, conclu le 12 décembre 2012, en qualité d’adjoint des cadres de classe normale (CN), pour assurer le remplacement d’un agent à compter du 4 mars 2013. Ce contrat a été renouvelé pour une durée d’un an, puis M. B... a été recruté par un contrat de travail à durée indéterminée conclu le 3 mars 2015, en la même qualité. Par une décision du 2 avril 2021, le directeur du centre hospitalier Emile Roux du Puy-en-Velay a prononcé son licenciement disciplinaire sans indemnité ni préavis. Par le jugement attaqué du 5 avril 2024, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé cette décision et enjoint au centre hospitalier de procéder à sa réintégration « juridique » en reconstituant sa carrière et ses droits sociaux. 
 
 
Sur le moyen d’annulation retenu par le tribunal : 
 
Aux termes de l’article 39-2 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 : « Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent contractuel dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, est constitutif d'une faute l'exposant à une sanction disciplinaire (…) ». Aux termes de l’article 1-1 du même décret : « (…) / II. Sans préjudice de celles qui leur sont imposées par la loi, les agents mentionnés à l'article 1er du présent décret sont soumis aux obligations suivantes : / (…) / 2° L'agent contractuel est, quel que soit son emploi, responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier et notamment de la fiche de poste, que M. B... a été recruté pour un emploi d’acheteur, correspondant au suivi des marchés de l’établissement. Cette fiche précisait qu’il lui revenait d’acheter les produits et services les plus adaptés au meilleur coût, dans le bon délai en veillant au « timing » logistique afin de respecter les besoins des utilisateurs et des prescripteurs, dans le respect des budgets alloués et de la réglementation des marchés publics. Il lui revenait en particulier de définir et coordonner les procédures. Le licenciement prononcé l’a été aux motifs de fautes graves constatées dans la passation et la dénonciation de marchés, d’erreurs fréquentes de procédure, de non-conformités régulières dans le suivi des marchés et du montant excessif d’un marché « RISO », ces manquements ayant été commis en méconnaissance d’alertes et d’avertissements répétés depuis 2015. 
 
Le tribunal a relevé qu’il ressort des pièces du dossier et notamment des entretiens d’évaluation que M. B..., exerçant la fonction d’acheteur au sein de la direction des affaires financières, des achats et de la facturation, s’est vu reprocher chaque année depuis 2015, date à laquelle il a été recruté en contrat à durée indéterminée, un manque de suivi sur les dossiers qui lui étaient confiés et notamment des retards importants s’agissant de la passation et de la reconduction des marchés publics dont il avait la charge. Ainsi, en 2018, sur dix-neuf marchés publics suivis par M. B..., douze d’entre eux faisaient l’objet de retard. M. B... a fait l’objet de nombreux recadrages et d’avertissement de la part de sa hiérarchie, notamment en 2015, 2017, 2019 et 2020 lui demandant plus de rigueur dans le suivi des marchés et l’incitant à solliciter l’aide de sa hiérarchie en cas de difficulté. Il ressort également des pièces du dossier que, s’agissant du marché public signé avec l’entreprise RISO, M. B... n’a informé sa directrice de la date d’échéance pour la résiliation que le 9 octobre 2020 alors que cette dernière devait intervenir avant le 22 mars 2020. Par ailleurs, M. B..., chargé du marché de péri-stérilisation, a cumulé des retards importants et a soumis à la signature de la directrice des affaires financières, des achats et de la facturation l’analyse des offres le 21 décembre 2020 alors que les offres n’étaient plus valides depuis le 15 décembre 2020 nécessitant ainsi une demande de prolongation de validité des offres auprès des soumissionnaires. Le tribunal a constaté que ces nombreux retards et manques d’information ont fait peser sur le centre hospitalier Emile Roux des risques juridiques et financiers, ce dernier étant parfois contraint à recourir à des paiements hors marché. 
 
Pour annuler la décision de licenciement, le tribunal a retenu qu’en l’absence d’éléments caractérisant une intention de M. B... de nuire au service, les erreurs répétées commises caractérisent une incapacité de ce dernier à s’organiser et un manque de diligence et de rigueur dans l’exécution du travail qui révèlent son incapacité à accomplir correctement les missions qui lui sont confiées dans le cadre normal de ses fonctions. Par suite, les manquements de M. B... dans l’exercice de ses fonctions devraient être regardés comme relevant d’une insuffisance professionnelle et non d’une faute professionnelle susceptible de revêtir une qualification disciplinaire. Le tribunal en a déduit que M. B... est fondé à soutenir que le directeur du centre hospitalier Emile Roux a commis une erreur dans la qualification des faits reprochés comme fautes disciplinaires. 
 
Les manquements graves et répétés de M. B... aux obligations inhérentes à ses fonctions et l’absence de prise en compte de rappels à l’ordre réitérés de l’autorité hiérarchique sont toutefois de nature à caractériser des manquements au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, au sens des dispositions précitées de l’article 39-2 du décret du 6 février 1991, qui présentent dès lors un caractère disciplinaire, peu important que ces manquements n’aient pas été commis dans l’intention de nuire au service. Par ailleurs, la circonstance que certains des faits reprochés puissent être éventuellement susceptibles de révéler une insuffisance professionnelle n’est pas de nature à exclure le prononcé d’une sanction disciplinaire, dès lors que cette sanction se fonde sur des faits qui caractérisent des manquements de l’agent à ses obligations. C’est en conséquence à tort que, pour annuler la sanction disciplinaire contestée, le tribunal s’est fondé sur le moyen tiré de ce que les faits reprochés ne pourraient être qualifiés de faute disciplinaire. 
 
Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’entier litige par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par M. B..., tant en première instance qu’en appel. 
 
 
Sur les autres moyens invoqués par M. B... : 
 
En ce qui concerne la procédure : 
 
En premier lieu, les dispositions du décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière ne sont pas applicables aux agents contractuels, pour lesquels les règles applicables sont définies par le décret n° 91-155 du 6 février 1991, qui ne procède pas à un renvoi, même partiel, au décret du 7 novembre 1989. Les moyens tirés de la méconnaissance des articles 4 et 9 du décret du 7 novembre 1989, invoqués par M. B... en première instance, sont dès lors inopérants. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 2-1 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 : « I.- Une commission consultative paritaire compétente à l'égard des agents contractuels mentionnés à l'article 1er est instituée, dans chaque département, par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé agissant au nom de l'Etat (…) / Les commissions consultatives paritaires comprennent, en nombre égal, des représentants de l'administration et des représentants des personnels mentionnés à l'article 1er. Leur composition et leur fonctionnement sont fixés par arrêté du ministre chargé de la santé (…) / II.- Ces commissions sont obligatoirement consultées dans les cas prévus aux articles 17-1,17-2, 41-5 et 41-6 ainsi que sur les décisions individuelles relatives : / (…) / 3° Aux sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme (…) ». Aux termes de l’article 39 de l’arrêté susvisé du 8 janvier 2018 pris pour l’application de ces dispositions : « Les membres suppléants peuvent assister aux séances de la commission consultative paritaire sans pouvoir prendre part aux débats (…) ». 
 
Il ressort du procès-verbal de la séance de la commission consultative paritaire du 25 mars 2021, qui a examiné la situation de M. B..., qu’un membre suppléant a fait une intervention lors des débats. Il n’a toutefois pas participé au vote et il ressort de l’ensemble des débats que cette intervention, qui se limite à une phrase de teneur très générale dans le cadre de discussions nourries, n’a en l’espèce eu aucune incidence sur le sens de l’avis de la commission et n’a pas porté d’atteinte effective à la garantie que la règle de procédure en cause, qui a pour objet de limiter la participation aux seuls membres de la commission appelés à délibérer et voter sans déséquilibrer la représentation paritaire, vise à instituer. Le moyen tiré du vice de procédure du fait de cette intervention doit ainsi être écarté. 
 
En troisième lieu, ni le décret n° 91-155 du 6 février 1991 ni l’arrêté du 8 janvier 2018 relatif aux commissions consultatives paritaires compétentes à l'égard des agents contractuels de la fonction publique hospitalière, ne régissent les modalités selon lesquelles la commission peut décider d’éclairer son appréciation en entendant le cas échéant des témoins. Si, en l’absence de droit reconnu à une telle audition, la commission peut refuser d’entendre un témoin dont l’audition serait demandée, elle peut sans illégalité accepter de l’entendre, si elle l’estime utile au regard du bon déroulement de la procédure et pour la manifestation de la vérité. 
 
Il ressort du procès-verbal précité de la séance de la commission consultative paritaire qu’elle a accepté d’entendre la directrice adjointe des services financiers et des achats du centre hospitalier ainsi que la directrice des ressources humaines et des affaires médicales. Après la lecture du rapport ainsi que de documents remis par le conseil de M. B..., ce dernier et son conseil ont été invités à s’exprimer et ils ont enfin pu présenter des observations sur les éléments exposés par les deux responsables administratifs entendus par la commission pour éclairer son appréciation. Aucun vice de procédure n’est ainsi caractérisé du fait de l’audition de ces deux personnes. 
 
En quatrième lieu, au nombre des principes généraux du droit qui s'imposent à toute autorité administrative figure le principe d'impartialité. 
 
Il ressort du procès-verbal de la séance de la commission consultative paritaire que le président de la commission a, dès le début des discussions et à plusieurs reprises, contesté les affirmations de M. B... en rappelant les reproches qui avaient conduit à l’engagement de la procédure disciplinaire. Toutefois, le seul fait qu’il ait objectivement relevé les éléments du dossier, fussent-ils défavorables à M. B..., ne révèle pas en l’espèce une animosité personnelle à l’encontre de M. B... et ne caractérise dès lors pas un manquement à l’obligation d’impartialité. Le moyen tiré du défaut d’impartialité doit en conséquence être écarté. 
 
En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction : 
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, dès l’année 2015, M. B... a fait l’objet de nombreux recadrages et de deux rappels à l’ordre, ainsi que l’indique son évaluation individuelle, en raison de retards dans le suivi des marchés, d’un manque de suivi de dossiers et de frais en résultant pour le centre hospitalier. Il lui est notamment recommandé d’améliorer son organisation. L’entretien de l’année suivante relève qu’il a bénéficié d’une aide sur les marchés, mais que demeurent des difficultés pour tenir les délais de passation et un manque de rigueur dans les liquidations. Un effort d’organisation est encore préconisé. M. B... n’a formulé aucune réserve sur ces entretiens. Un compte rendu d’entretien du 19 avril 2017 fait état de retards dans la reconduction des marchés, créant des difficultés pour la continuité de l’activité du centre hospitalier, d’avenants non réalisés dans les délais impliquant des retards de paiement et d’erreurs répétées de liquidation, dont il est envisagé qu’elles résultent d’un travail trop rapide. Il est précisé que M. B... est à l’origine de cinq incidents sur neuf. Il est par ailleurs noté que M. B... admet ses erreurs et le fait qu’il ne prend pas le temps nécessaire pour la réalisation des liquidations. Le même entretien relève également le non-respect d’étapes procédurales en matière de marchés publics, aboutissant à des situations de commandes sans engagement et de liquidations directes sans lien avec des commandes et des livraisons. Enfin, l’existence de retards est encore relevée. Un avertissement sans portée disciplinaire lui est à ce stade adressé par courrier du même jour, qui détaille un ensemble de neuf manquements, en soulignant que M. B... a pourtant bénéficié, d’une part, de l’aide spécifique de collègues et de responsables hiérarchiques et, d’autre part, de l’allégement de ses tâches, sans aucune amélioration de ses pratiques. M. B... est mis en demeure de corriger son travail en veillant à la bonne gestion de ses missions. L’entretien professionnel de l’année 2017 note que M. B... a bénéficié de l’aide d’une stagiaire en master de marchés publics, durant six mois, mais que demeurent des difficultés pour prioriser ses tâches et respecter les échéances, en dépit d’une formation spécifique qu’il a suivie, ainsi qu’un manque de rigueur dans les liquidations et le suivi des marchés et des avenants. M. B... n’a formulé aucune observation. L’entretien professionnel de l’année 2018 note la persistance de difficultés de priorisation des tâches et de suivi des échéances, avec des retards importants pour certains marchés, ainsi qu’une difficulté pour gérer la transition entre marchés et gérer les avenants. Est en particulier relevé un retard significatif dans la gestion de 12 marchés sur 19 et l’essentiel des objectifs sont regardés comme n’étant pas atteints. La nécessité de suivre les plannings des marchés est encore rappelée, spécialement pour la passation et les avenants. L’intéressé a formulé une observation brève, sans contester les manquements relevés. A la suite de l’entretien professionnel de l’année 2019, un courrier de recadrage du 27 août 2019 souligne le non-respect des délais de passation des marchés en 2018 et 2019, en dépit de l’embauche d’une nouvelle acheteuse qui a conduit à réduire les missions de M. B..., l’absence de suivi systématique des avenants et reconductions, en dépit des rappels formulés depuis 2015, le non-suivi des prix des marchés conduisant à de nombreuses erreurs, le découragement des équipes et de nombreux retards dans l’approvisionnement du centre hospitalier. L’absence d’efforts pour améliorer la méthode de travail et le défaut de consultation des responsables hiérarchiques est également relevé, M. B... se voyant enjoindre d’utiliser différents outils de gestion qui ont été mis à sa disposition. Les objectifs fixés lui sont expressément rappelés. Un entretien de recadrage du 24 septembre 2019 relève encore l’existence de manquements récurrents ayant fait l’objet de rappels répétés depuis 2015. M. B... a, à cette occasion, admis qu’il n’a pas adressé de demande d’aide à sa hiérarchie ni assuré de contacts suffisants avec les équipes. Il a également admis l’exactitude des reproches et reconnu ne pas utiliser d’outils de gestion permettant d’améliorer ses pratiques. Si un entretien de suivi du 3 juin 2020 fait état de progrès et si des encouragements sont prodigués, l’entretien professionnel de l’année 2020 daté du 29 juillet pointe la persistance d’un manque de rigueur, dont il est souligné qu’elle a une répercussion sur toute l’équipe. Des difficultés dans la priorisation des tâches, le respect des échéances, ainsi que de nombreuses erreurs sont relevées. Aucun objectif de l’année écoulée n’est regardé comme atteint. L’intéressé, sans contester ces observations, a indiqué être conscient de la somme de travail à accomplir. Un état complémentaire du 3 septembre 2020 reprend l’essentiel de cette analyse, sans observations contestant la matérialité des reproches. Un nouveau courrier d’avertissement du 22 décembre 2020 relève la réapparition de négligences après une brève période d’amélioration et pointe en particulier des retards répétés dans la passation et la reconduction des marchés, qui affecte la continuité de l’activité hospitalière, des erreurs d’imputation comptable des dépenses en dépit d’explications réitérées, et le manque de suivi des marchés en cours et notamment un marché avec une société RISO signé sans délégation valable et un marché de péri-stérilisation dont les offres sont devenues caduques en raison d’un non-respect des délais. Ce courrier met en demeure M. B... de mettre à jour son rétroplanning des marchés et de justifier chaque semaine de son état d’avancement. Il résulte de l’ensemble de ces documents concordants, qu’aucun autre élément ne contredit, que la matérialité des faits reprochés, qui portent essentiellement sur la répétition systématique de retards et de négligences dans le suivi des marchés, en dépit de rappels à l’ordre régulièrement réitérés, est établie. Ainsi qu’il a été dit, ces manquements répétés, qui révèlent l’absence de sérieux dans l’accomplissement des fonctions et l’absence de prise en compte de consignes répétées de l’autorité hiérarchique, constituent des fautes disciplinaires. 
 
En second lieu, aux termes de l’article 39 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 : « Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : / 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une période déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement (…) ». 
 
Eu égard à ce qui vient d’être exposé sur la gravité, la répétition et l’ampleur des manquements professionnels imputables à M. B..., c’est sans erreur d’appréciation que le directeur du centre hospitalier Emile Roux a prononcé son licenciement disciplinaire sans indemnité ni préavis. 
 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le centre hospitalier Emile Roux est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a fait droit aux conclusions de M. B.... 
 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
Le centre hospitalier Emile Roux n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions formées à son encontre par M. B... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées pour ce centre hospitalier sur le même fondement. 
 
 
 
 
DECIDE : 
 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2101210 du 5 avril 2024 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé. 
 
Article 2 : Les conclusions de première instance et d’appel de M. B... sont rejetées. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées pour le centre hospitalier Emile Roux sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au centre hospitalier Emile Roux du Puy-en-Velay. 
 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Pourny, président de chambre, 
M. Stillmunkes, président assesseur, 
M. Gros, premier conseiller. 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
H. Stillmunkes 
 
Le président, 
 
F. Pourny 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
N. Lecouey 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,