CAA69 · 4ème chambre - formation à 3 — 12 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure 
 
M. B... Féraud a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la délibération FIN-2020-027 du 18 juin 2020 par laquelle le conseil municipal d’Ambilly a adopté le budget primitif de la commune pour l’année 2020.  
 
Par jugement n° 2006509 du 12 avril 2024, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande. 
 
Procédure devant la cour 
 
Par une requête enregistrée le 19 juin 2024, M. Féraud, représenté par Me Barrut, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 12 avril 2024 ; 
 
2°) d’annuler la délibération du 18 juin 2020 du conseil municipal d’Ambilly ;  
3°) de mettre à la charge de la commune d’Ambilly une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Il soutient que : 
– le tribunal administratif Grenoble a disjoint trois affaires qui étaient liées et qu’il a ainsi méconnu son office et porté atteinte aux droits des parties ; il a omis de statuer sur le moyen tiré de l’insincérité du compte administratif de 2019 ;  
– la délibération du 18 juin 2020 approuvant le budget primitif doit être annulée par voie de conséquence de l’annulation approuvant le compte administratif de 2019 ; ce dernier présentait un défaut de sincérité affectant l’adoption du budget primitif ; l’article D. 2311-14 du code général des collectivités territoriales a été méconnu, aucune délibération n’ayant précisé l’origine de l’excédent figurant dans la section d’investissement et repris en section de fonctionnement ;  
– le rapport sur les orientations budgétaires est entaché d’insuffisances et méconnaît l’article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales ; les conseillers municipaux, qui n’ont pas disposé de l’information nécessaire pour procéder à un vote du budget de manière éclairée, ont été privés d’une garantie ;  
– les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus, les conseillers municipaux n’ayant pas disposé d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; 
– le débat sur les orientations budgétaires s’est déroulé dans des conditions irrégulières dès lors que le rapport présenté lors de ce débat ne contenait pas les informations prévues par les 1°, 2° et 3° de l’article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales ;  
– le budget primitif adopté par la délibération contestée est insincère, les charges ayant été sous-estimées et les ressources surestimées ; il existe un écart important entre le montant des dépenses d’investissement prévu dans le rapport sur les orientations budgétaires et le budget primitif finalement adopté ; une provision aurait dû être constituée au titre de la procédure en cours de taxation du produit de la vente de terrains de la commune ;  
– le compte administratif 2020 et le budget primitif 2021 permettent de vérifier l’insincérité du budget primitif de l’année 2020 ; en particulier, les dépenses d’investissement ont été largement surestimées. 
 
Par mémoire enregistré le 31 mars 2025, la commune d’Ambilly, représentée par Me  Girard, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
– le jugement est régulier ; 
– elle maintient ses fins de non-recevoir opposées en première instance ;  
– les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
– le code général des collectivités territoriales ; 
– le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
– le rapport de Mme Vinet,  
– les conclusions de Mme C...,  
– et les observations de Me Barrut, représentant M. Féraud, et de Me Herau, représentant la commune d’Ambilly. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. M. Féraud, conseiller municipal de la commune d’Ambilly, relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 18 juin 2020 par laquelle le conseil municipal d’Ambilly a adopté le budget primitif pour l’année 2020. 
 
Sur la régularité du jugement :  
 
2. D’une part, s’agissant d’un pouvoir propre du juge, M. Féraud ne peut utilement soutenir que le jugement serait irrégulier faute pour le tribunal administratif d’avoir joint les différentes requêtes qu’il lui avait soumises et qui présentaient un lien de connexité.  
 
3. D’autre part, en première instance, si M. Féraud avait soulevé un moyen tiré de ce qu’en cas d’annulation, dans le cadre d’une des autres instances liées, de la délibération adoptant le compte administratif de l’année 2019 pour un motif de fond, tel que l’irrégularité du transfert d’excédent entre la section d’investissement et la section de fonctionnement et/ou l’absence de constitution d’une provision pour risque, il conviendrait pour le tribunal administratif d’annuler la délibération adoptant le budget primitif de l’année 2020 par voie de conséquence, il n’a pas présenté cette argumentation au fond qui était seulement développée dans la requête concernant le compte administratif, ni n’y a renvoyé. Par suite, le tribunal administratif a pu régulièrement écarter le moyen au motif que M. Féraud n’avait soulevé aucun moyen tiré de l’illégalité du compte administratif 2019 ni n’en avait demandé l’annulation dans l’instance considérée, étant précisé que la jonction de ces deux affaires aurait été sans incidence sur cette analyse.  
 
Sur le fond : 
 
4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2312-1 code général des collectivités territoriales : « Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. / Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique ». Aux termes du A de l’article D. 2312-3 du même code : « Le rapport prévu à l’article L. 2312-1 comporte les informations suivantes : 1° Les orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement. Sont notamment précisées les hypothèses d’évolution retenues pour construire le projet de budget, notamment en matière de concours financiers, de fiscalité, de tarification, de subventions ainsi que les principales évolutions relatives aux relations financières entre la commune et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. 2° La présentation des engagements pluriannuels, notamment les orientations envisagées en matière de programmation d’investissement comportant une prévision des dépenses et des recettes. Le rapport présente, le cas échéant, les orientations en matière d’autorisation de programme. 3° Des informations relatives à la structure et la gestion de l’encours de dette contractée et les perspectives pour le projet de budget. Elles présentent notamment le profil de l’encours de dette que vise la collectivité pour la fin de l’exercice auquel se rapporte le projet de budget. / Les orientations visées aux 1°, 2° et 3° devront permettre d’évaluer l’évolution prévisionnelle du niveau d’épargne brute, d’épargne nette et de l’endettement à la fin de l’exercice auquel se rapporte le projet de budget ». Il résulte de ces dispositions que le débat sur les orientations budgétaires a pour objet de préparer la discussion sur l’adoption du budget et de mettre ainsi à même les conseillers municipaux de disposer en temps utile des informations nécessaires à l’expression pertinente de leur point de vue sur les orientations budgétaires de la commune préalablement à la décision qu’ils devront ensuite prendre en toute connaissance de cause lors de leur vote sur le budget primitif. Ainsi, le débat constitue une étape de la procédure d’élaboration du budget, adopté par la délibération en litige. A cet égard, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité ces délibérations que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens des décisions prises ou qu’il a privé les intéressés, notamment les élus, d’une garanti. 
 
5. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le rapport sur les orientations budgétaires transmis aux conseillers municipaux précise les chiffres clés en matière de prévisions budgétaires et comporte un graphique présentant l’évolution sur les dernières années des recettes et des dépenses de fonctionnement ainsi que le chiffrage des opérations d’investissement et la présentation de la structure de la dette de la commune et son évolution. Le rapport fait également ressortir les enjeux actuels pour les finances communales, notamment, s’agissant des dépenses de fonctionnement, le fait que les charges générales étant stables, pour des motifs précisés, les charges de personnel vont servir de variable d’ajustement. Le rapport sur les orientations budgétaires n’ayant pas vocation à retracer de façon exhaustive toutes les lignes du budget, et le requérant ne précisant pas pourquoi, compte tenu des caractéristiques des finances de la commune, il aurait été utile pour les conseillers municipaux d’avoir également des précisions sur les frais de gestion, les frais financiers, les charges exceptionnelles, les amortissements et les provisions, il ne ressort pas des pièces du dossier que des informations pertinentes auraient fait défaut. Par ailleurs, il ne ressort pas des dispositions précitées que le rapport sur les orientations budgétaires, lequel au demeurant comprend des graphiques et autres illustrations graphiques, devrait obligatoirement comprendre des histogrammes. Si le document en cause mentionne l’augmentation attendue des recettes de fonctionnement en raison de l’augmentation démographique attendue sur les dix prochaines années, les hypothèses budgétaires ne reposent pas sur cet élément, mobilisé seulement comme un élément de contexte. Si aucune information sur l’état des engagements pluriannuels, notamment les orientations en matière de programmation d’investissement ne figure dans le rapport en cause, M. Féraud ne soutient pas plus en appel qu’en première instance que de tels engagements existeraient, le rapport sur les orientations budgétaires comportant par ailleurs un passage chiffré sur les investissements projetés pour l’année 2020. Enfin, le rapport présente la dette, le capital restant dû, la date de la dernière échéance et la négociation de remboursements anticipés en 2019, ce qui permet de connaître la structure et la gestion de la dette. Il suit de là que le rapport n’était pas lacunaire et que le débat sur les orientations budgétaires a pu régulièrement se tenir par la suite sur la base de ce rapport. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées au point 2 doit être écarté.  
 
6. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». Il résulte de ces dispositions que l’obligation d’information, qui ne doit pas nécessairement prendre la forme d’une note de synthèse, doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires de manière à permettre aux intéressés d’appréhender le contexte, de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d’en mesurer les implications.  
7. En l’espèce, préalablement au vote de la délibération en litige, les conseillers municipaux ont reçu le projet de budget principal, qui commence par une introduction faisant notamment référence au débat sur les orientations budgétaires qui avait eu lieu au préalable et explique en quelques lignes les caractéristiques du budget, à savoir, l’absence de variation de la section de fonctionnement, qui repose sur les mêmes équilibres que l’année précédente et sans augmentation de la part communale des taxes locales, et une section d’investissement impactée en dépenses par les études et travaux impératifs sur certains bâtiments communaux devenus anciens, lesquels sont identifiés, et des travaux de voirie. Il est également précisé que les recettes d’investissement proviennent en particulier du report de l’excédent de l’année précédente provenant de la vente des premières parcelles des biens communaux d’Ambilly. Le document reproduit ensuite les chiffres clés du projet de budget. Les membres du conseil municipal ont également reçu un document plus précis de présentation du budget, sous forme de tableaux présentant en détail les chiffres du budget. Il suit de là, et alors que M. Féraud ne précise pas quelle information pertinente aurait fait défaut, que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 4 doit être écarté.  
 
8. En troisième lieu, le tribunal administratif ayant, par un jugement devenu définitif, annulé la délibération du 10 juillet 2020 approuvant le compte administratif de l’année 2019 au motif de la méconnaissance des règles relatives à son adoption, le moyen tiré de ce qu’en cas d’annulation de cette délibération pour un motif de fond, la délibération en litige dans la présente instance devrait être annulée par voie de conséquence doit être écarté.  
 
9. En quatrième lieu, en appel, M. Féraud se prévaut désormais de l’illégalité de la délibération du 10 juillet 2020 adoptant le compte administratif de l’année 2019. Toutefois, s’il fait valoir des écarts entre les chiffres figurant au compte administratif et ceux figurant au compte de gestion, ce seul constat, dépourvu de toute précision, ne permet pas d’établir l’insincérité du compte administratif, et alors que ces deux documents n’ont pas le même objet. Par ailleurs, l’affirmation selon laquelle le compte administratif ne comporte pas de précisions s’agissant des variations du patrimoine et des versements auprès des associations est dépourvue des précisions permettant d’en apprécier la portée. Si M. Féraud critique le montant des dotations aux amortissements, il ressort des pièces du dossier que la commune, consciente de dotations aux amortissements insuffisantes par le passé, a travaillé sur le sujet avec son comptable public et les services de l’Etat, afin de régulariser progressivement ses comptes sur ce point. Ainsi, le compte administratif de l’année 2019 ne peut être regardé comme insincère sur ce point. Enfin, si M. Féraud fait valoir que le transfert de 566 580,62 euros entre la section d’investissement et la section de fonctionnement apparaissant au compte administratif est irrégulier au motif que l’autorisation d’y procéder à titre dérogatoire n’aurait été accordée par le préfet qu’au motif que la commune avait annoncé son intention de constituer une provision pour risque liée aux incertitudes du traitement fiscal de la vente de terrains qu’elle possédait en Suisse et du litige à venir avec le Canton de Genève, il ne ressort pas du courrier du préfet accordant la dérogation pour procéder à ce transfert qu’elle aurait été conditionnée par la constitution de la provision en cause. Ainsi, le compte administratif ne peut être regardé comme insincère au motif qu’il ferait apparaître un transfert non autorisé entre la section d’investissement et la section de fonctionnement. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité du compte administratif de l’année 2019 pour défaut de sincérité doit être écarté.  
 
 
10. En cinquième lieu, les éléments dont se prévaut M. Féraud pour soutenir que certaines dépenses auraient été sous-estimées, tandis que certaines recettes auraient été surestimées sont dépourvues des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé, alors, en outre, que le requérant soutient dans le même temps que les dépenses d’investissement auraient été surestimées afin de correspondre à un excédent de recettes correspondant au produit de la cession des terrains communaux qui étaient situés en Suisse. D’une façon générale, il ne ressort pas des pièces du dossier que des dépenses ou des recettes auraient été omises en section de fonctionnement comme en section d’investissement, de façon à remettre en cause l’équilibre apparent du budget primitif adopté par la délibération contestée.  
 
11. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées à la demande en première instance, que M. Féraud n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.  
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. Féraud la somme de 2 000 euros à verser à la commune d’Ambilly au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune qui n’est pas partie perdante dans la présente instance.  
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. Féraud est rejetée. 
 
Article 2 : M. Féraud versera 2 000 euros à la commune d’Ambilly au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Féraud et à la commune d’Ambilly.   
 
Délibéré après l’audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
M. Arbarétaz, président de chambre, 
Mme Vinet présidente-assesseure, 
Mme Soubié, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026. 
 
 La rapporteure, 
 
C. Vinet 
Le président, 
 
Ph. Arbarétaz 
 
La greffière, 
 
 
 
 
F. Bossoutrot 
  
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme,  
La greffière,