CAA69 · 1ère chambre - formation à 3 — 23 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
  
Procédure contentieuse antérieure 
 
M. D... E... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la communauté d’agglomération du Pays de Gex sur sa demande d’abrogation partielle du plan local d’urbanisme intercommunal adopté par une délibération du 27 février 2020, en tant qu’il classe en zone agricole les parcelles cadastrées section B nos A..., B... et C... situées sur le territoire de la commune de Divonne-les-Bains.  
 
Par un jugement n° 2303146 du 8 octobre 2024, le tribunal a rejeté sa demande.  
 
Procédure devant la cour  
 
Par une requête, enregistrée le 8 décembre 2024, M. D... E..., représenté par Me Duca, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement et de faire droit à sa demande ; 
 
2°) d’enjoindre au président de la communauté d’agglomération du Pays de Gex d’inscrire l’abrogation partielle sollicitée à l’ordre du jour du conseil communautaire en vue du classement de ses parcelles en zone constructible ;  
 
3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays de Gex la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
– les parcelles B nos A..., B B... et B C... sont à moins de deux kilomètres du centre-bourg qu’elles ont vocation à renforcer et constituent une dent creuse et une enclave dans une zone dont la vocation urbaine est maintenue et à proximité de l’orientation d’aménagement et de programmation Villard Clezet ; leur classement en zone agricole traduit ainsi une rupture de l’urbanisation qui n’est pas fondée ; il s’ensuit que ce classement en zone agricole est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il méconnaît le parti d’aménagement retenu par la communauté d’agglomération, dont les enjeux ont été précisés par le rapport de présentation et par les orientations du plan d’aménagement et de développement durables, étant enclavées au sein d’une zone à vocation urbaine ;  
– ce classement est également entaché d’une telle erreur manifeste en ce que, d’une part, la parcelle B n° B..., qui accueille une habitation, bénéficie d’un certificat d’urbanisme pour la construction de vingt logements et avec une viabilisation et des réseaux jugés suffisants et que, d’autre part, les trois  parcelles n’ont jamais été exploitées à des fins agricoles et ne présentent pas, contrairement à l’appréciation faite par le tribunal, de potentiel agronomique, biologique ou économique au sens de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme ; elles n’ont pas été identifiées par la chambre d’agriculture comme parcelles stratégiques ou comme zones à danger et ne pourraient l’être en raison de la présence de plusieurs chemins et rues et des circulations agricoles nécessaires ou encore des nuisances qui pourraient en résulter pour les habitations proches ; ces difficultés avaient été relevées lors de l’enquête publique et il n’est pas établi que le travail de concertation recommandé par la commission d’enquête pour revoir les classements et délimitations des zones A, Ap, N et Np ait été mené par la chambre d’agriculture ; une expertise réalisée sur la parcelle B n° A... établit l’impossibilité d’y mettre en place une exploitation en raison de la proximité de zones pavillonnaires ou encore, du fait de sa configuration, d’y réaliser un bâtiment agricole ; cette parcelle n’est couverte en grande partie que par une zone de « réajustement des ZAVA 2007 » par le SCoT et n’est donc pas dans une zone « à vocation affirmée » ;  
– d’autres parcelles proches auraient justifié un classement en zone agricole. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 23 juin 2025, la communauté d’agglomération du pays de Gex, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. E... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir  que les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 6 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 25 juin 2025. 
 
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
  
 
Vu : 
– le code général des collectivités territoriales ; 
– le code des relations entre le public et l’administration ; 
– le code de l’urbanisme ; 
– le code de justice administrative ; 
 
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ; 
  
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
– le rapport de Mme Letellier, rapporteure,  
– les conclusions de Mme Burnichon, rapporteure publique, 
– et les observations de Me Rubio, pour la communauté d’agglomération du Pays de Gex. 
 
  
1. M. E..., propriétaire des parcelles cadastrées section B nos A..., B... et C... situées ..., sur le territoire de la commune de Divonne-les-Bains, a demandé, par un courrier du 1er mars 2022, l’abrogation du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération du Pays de Gex, approuvé le 27 février 2020, en tant qu’il classe ses parcelles en zone agricole du règlement graphique. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la communauté d’agglomération pendant deux mois sur sa demande. Il relève appel du jugement du 8 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision.  
 
2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal (…), que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ». L’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Il résulte de la combinaison des articles R. 153-19 du code de l'urbanisme et L. 2121-10 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales que si le conseil communautaire est seul compétent pour abroger tout ou partie du PLUi, c'est au président de l’organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil communautaire. Par suite, le président a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du PLUi ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil communautaire, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales.  
 
3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».  
 
4. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 
5. Le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section B nos A..., B... et C... appartenant à M. E... est justifié par le rapport de présentation du PLUi qui rappelle, dans son tome 1, la progression de l’urbanisation, l’importance de l’activité agricole pour l’économie et ses fonctions environnementales et paysagères qui façonnent l’identité du Pays de Gex et aussi la nécessité de définir une limite d’urbanisation à long terme afin de circonscrire l’urbanisation et limiter le mitage des terres agricoles, et qui, dans son tome 3, souligne, notamment, au titre de la justification du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), vouloir maîtriser le développement urbain, recalibrer les zones constructibles, limiter la consommation foncière et dessiner les tissus urbains et aussi valoriser l’agriculture et préserver les espaces agricoles du mitage urbain. Il est également en cohérence avec le PADD et ses orientations visant à maîtriser l’urbanisation du territoire, tout en accueillant des habitants supplémentaires, et à affirmer des pôles urbains forts en limitant l’urbanisation des hameaux et en conservant des limites franches entre les secteurs, afin, notamment, de structurer des espaces de vie et de promouvoir le paysage urbain relié aux espaces ruraux et naturels, ou encore de protéger les espaces agricoles. Il en résulte que le classement en zone agricole, justifié par le rapport de présentation, n’est pas incohérent avec le PADD.  
 
6. En second lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». Le règlement de la zone A (agricole) du PLUi de la communauté d’agglomération du Pays de Gex précise qu’elle « correspond aux secteurs de l’intercommunalité, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. L’objectif est de protéger l’activité agricole du secteur (…) » et que la zone A recouvre « des espaces agricoles où le développement des exploitations agricoles est permis afin d’assurer la pérennisation de l’activité agricole ».  
 
7. Une zone agricole, dite « zone A », du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, lequel ne s’apprécie pas à l’échelle de la parcelle, mais à l’échelle du secteur, qui doit présenter des caractéristiques agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 
8. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 
9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section B nos A..., B... et C... forment un tènement de 2,7 hectares à l’état de prairie, au centre duquel se dresse une construction à usage d’habitation. Elles sont éloignées d’environ deux kilomètres du centre-bourg de Divonne-les-Bains et de cinq cent mètres du périmètre de l’orientation d’aménagement et de programmation sectorielle de « Villard Clezet », qui prévoit le confortement, à l’Ouest, du hameau de Villard. Ces parcelles ne sont pas plus incluses dans les limites d’un tissu urbain ou d’un secteur d’habitat diffus existants, et ne peuvent être regardées, eu égard à leurs caractéristiques et situation et alors même que des logements collectifs ont été réalisés de part et d’autre du tènement, comme constituant une enclave ou une dent creuse entre les secteurs pavillonnaires classés en UGp situés à l’Est et l’Ouest. Elles constituent une liaison naturelle significative entre ces derniers secteurs et s’inscrivent dans le prolongement d’une vaste zone agricole au Nord et des zones naturelle Np et agricole Ap au Sud.  
 
10. Il ressort des pièces du dossier que le diagnostic agricole réalisé à l’occasion de la révision du schéma de cohérence territoriale du Pays de Gex par la chambre d’agriculture de l’Ain et annexé au PLUi n’a exclu qu’une fraction de faible superficie de la parcelle B n° A... comme étant couverte par la zone de réajustement des « zones à vocation affirmée » en 2007 laquelle correspond à des secteurs agricoles et paysagers à forts enjeux. Si M. E... prétend que ces terres ne peuvent être exploitées à des fins agricoles en raison de leur taille, de leur proximité avec les habitations ou encore du nombre et du caractère inadapté des voies d’accès, de telles allégations, à les supposer établies, ne permettent pas d’établir que les parcelles concernées ne présenteraient aucun potentiel agronomique, biologique ou économique au sens de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme, notamment comme pré de fauche et alors qu’elles s’insèrent dans un vaste secteur à dominante rurale dont la vocation agricole est avérée et à l’équilibre duquel elles participent. Par ailleurs, M. E... ne dispose d’aucun droit au maintien du classement en zone constructible qui avait été décidé pour une partie de la parcelle B n° A.... Les circonstances que la parcelle cadastrée section B n° B... soit desservie par les réseaux, qu’elle supporte une construction d’habitation et que l’intéressé a obtenu le 23 juillet 2019, sur une fraction de la parcelle B n° A... alors classée en zone urbaine, un certificat d’urbanisme opérationnel positif pour la construction d’une vingtaine de logements collectifs, ne font pas obstacle au classement en zone agricole. Le requérant ne peut enfin utilement invoquer la situation d’autres parcelles dont il estime qu’il aurait été plus judicieux de les classer en zone agricole que les siennes, dès lors qu’il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Compte tenu de leurs caractéristiques propres et de leur localisation, le classement des parcelles cadastrées section B nos A..., B... et C... en zone agricole n’est ainsi pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la demande de première instance, que M. E... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sa requête doit être rejetée, en toutes ses conclusions.  
 
12. Il y a lieu de mettre à la charge de M. E... la somme de 2 000 euros à verser à la communauté d’agglomération du Pays de Gex au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D É C I D E : 
 
  
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée. 
 
Article 2 : M. E... versera à la communauté d’agglomération du Pays de Gex la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E... et à la communauté d’agglomération du Pays de Gex. 
 
Délibéré après l’audience du 2 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
Mme Céline Michel, présidente de chambre,  
Mme Anne-Gaëlle Mauclair, présidente-assesseure,  
Mme Céline Letellier, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2025. 
 
La rapporteure, 
C. Letellier  
La présidente,   
C. Michel  
 
La greffière, 
F. Prouteau 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de l’Ain en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme,  
La greffière,