CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 25 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la délibération du 29 mars 2021 par laquelle le conseil municipal d'Ota a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, ensemble la décision du maire de cette commune du 26 juillet 2021 rejetant son recours gracieux contre cette délibération et, subsidiairement, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone NK et en secteurs NKn, NKne et Nn et en espace boisé classé, les parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 649, 658, 735, 798, 817, 818, 819, 820, 1008, 1010 et 1012 et d'annuler le classement en secteur UVe des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176, ainsi que dans ces différentes mesures la décision rejetant son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 2101139 du 22 décembre 2023, le tribunal administratif de Bastia a annulé cette délibération en tant que le plan local d'urbanisme porte sur les zones NKn et NKne, Nn, Ne et UVe et sur le classement des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 en zone Nne, ainsi que la décision du maire de cette commune du 26 juillet 2021 de rejet du recours gracieux de Mme B, a mis à la charge de la commune d'Ota la somme de 1 500 euros à verser à Mme B en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 janvier et 23 juillet 2024, la commune d'Ota, représentée par Me Redon, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 22 décembre 2023 ;  
 2°) de mettre à la charge de Mme B les entiers dépens et la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant que les représentations graphiques du plan local d'urbanisme qui accompagnent les dispositions de son règlement ne peuvent par elles-mêmes créer des servitudes d'urbanisme, alors que l'article R. 151-10 du code de l'urbanisme le permet en cas de mention expresse ; 
 - le tribunal n'a pas examiné cette argumentation de la commune tirée de cette faculté ouverte par le décret n° 2015-783 du 28 décembre 2015 sur la modernisation du contenu des plans locaux d'urbanisme aux auteurs de ces documents ; 
 - la commune a fait usage de cette faculté en le précisant dans la partie 4 de son règlement ; 
 - le plan en litige livre la signification des indices " e " et " n " comme de la zone N ; 
 - le jugement querellé est affecté d'une contradiction entre les motifs énoncés aux points 13 et 20 ; 
 - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la création des zones NKn et NKe repose sur un fondement précis, qui est le document des risques établi par la direction départementale des territoires et de la mer, communiqué à la commune et porté à la connaissance des services de l'Etat dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan, qui identifie et cartographie les risques de mouvements de terrains notamment sur le territoire communal ;  
 - le classement des parcelles en cause en zone UVe, qui est justifié par des documents élaborés par le centre d'études techniques de l'équipement (CETE) Méditerranée et par un plan de prévention multirisques en cours d'élaboration, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le camping en cause, situé dans un versant d'espace boisé, identifié par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse comme un espace remarquable et caractéristique du littoral corse, est dans une zone naturelle dont la géologie l'expose à un risque de chute de blocs rocheux ; 
 - le zonage en litige n'entrave pas l'activité du camping. 
 La requête et le mémoire de la commune d'Ota ont été communiqués à Mme B qui n'a pas produit d'observations.  
 Par une ordonnance du 9 décembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 26 décembre 2024, à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert,  
 - et les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 29 mars 2021, le conseil municipal d'Ota a approuvé la révision n°1 de son plan local d'urbanisme adopté le 30 août 2010. Mme B, propriétaire du camping Le Porto situé sur les parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 649, 658, 735 798, 817, 818, 819, 820, 1012, 1010 et 1008, et d'une maison d'habitation située dans le village, sur les parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176, a formé un recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement du 22 décembre 2023, dont la commune d'Ota relève appel, le tribunal administratif de Bastia a annulé, d'une part, cette délibération en tant que le plan local d'urbanisme dont elle approuve la révision porte sur les zones NKn et NKne, Nn, Ne et UVe et sur le classement des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 en zone Nne, et d'autre part, la décision du 26 juillet 2021 rejetant le recours gracieux de Mme B. 
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. Contrairement à ce que soutient la commune d'Ota, le tribunal, pour accueillir le moyen de M. B tiré de l'inexacte application des articles R. 151-9 et suivants du code de l'urbanisme, n'a pas omis de prendre en compte l'argumentation en défense de la commune, tirée quant à elle, notamment, des dispositions de l'article R. 151-11 du même code issues du décret du 28 décembre 2015 sur la modernisation du contenu des plans locaux d'urbanisme, et citées au point 11 de son jugement. Par suite son moyen, à le supposer soulevé, tiré de l'omission à examiner l'un de ses moyens en défense ne peut qu'être écarté. 
 3. Par ailleurs, la circonstance, à la supposer avérée, qu'une contradiction existerait entre les motifs énoncés aux points 13 et 20 du jugement attaqué est sans incidence sur sa régularité. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 4. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 
 5. Pour annuler partiellement la délibération du 29 mars 2021 portant révision n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune d'Ota, le tribunal administratif de Bastia s'est fondé, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, sur les motifs tirés, premièrement de l'inexacte application des articles R. 151-9 et suivants de ce code en adoptant le règlement et le document graphique des zones NKn et NKne, Nn et Ne, deuxièmement de l'erreur de droit entachant le règlement de la zone UVe en ce qu'il impose au pétitionnaire une condition de forme pour la présentation d'une demande d'autorisation d'urbanisme, troisièmement de l'erreur manifeste d'appréciation affectant le classement en zone Nne des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819, et dernièrement de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone UVe des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176. 
 6. Compte tenu de son argumentation devant la Cour, la commune d'Ota ne conteste pas le bien-fondé du deuxième de ces motifs.  
 En ce qui concerne le règlement et le document graphique des zones NKn, NKne, Nn  
 et Ne :  
 7. Aux termes de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d'utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables, dans le respect de l'article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l'article L. 151-9. ". L'article R. 151-10 du même code précise que : " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1. ". Et l'article R. 151-11 ajoute que : " Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. /Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse. ". L'article R. 151-14 du même code dispose que : " Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-17 de ce code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ".  
 8. Pour considérer que le règlement et le document graphique des zones NKn et NKne, Nn et Ne procèdent d'une inexacte application des articles R. 151-9 à R. 151-11 du code de l'urbanisme, les premiers juges ont relevé, s'agissant de la zone N, que le règlement ne comporte aucune prescription relative à l'indice " n " et se borne à indiquer que l'indice " e " délimite un secteur touché par l'aléa d'éboulis et de chutes de blocs, sans préciser le document de prévention auquel il se réfère et, s'agissant de la zone NK, que le règlement ne comporte aucune définition des indices " n " et " ne " qui figurent également dans le document graphique. 
 9. Il ne résulte pas des documents graphiques des zones NKn, NKne, Nn et Ne qu'ils comporteraient une représentation graphique de l'une des règles posées par le règlement, conformément à la faculté offerte aux auteurs d'un plan local d'urbanisme par les dispositions de l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme, citées au point 7. La partie écrite de ce règlement est en outre, s'agissant de ces zones, dépourvue d'élément graphique ou illustratif. Par suite, la commune d'Ota ne peut utilement critiquer le motif d'annulation du règlement et de son document graphique, applicable à ces zones, en se bornant à se prévaloir des dispositions générales de ce règlement selon lesquelles " les représentations graphiques qui figurent au plan sont opposables ". 
 10. En revanche, en premier lieu, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, les auteurs du règlement de la zone N et de la zone NK n'étaient pas tenus, en application des dispositions réglementaires citées au point 7, de préciser ni la signification de l'indice " n ", laquelle est énoncée dans le rapport de présentation et rappelée dans le plan de zonage n° 3 " Porto " et correspond aux espaces remarquables du littoral, ni la justification de la délimitation des zones concernées, laquelle figure dans le rapport de présentation. La seule indication, dans ce règlement, que dans les secteurs portant cet indice " n ", sont applicables les dispositions du code de l'urbanisme et sont admis les aménagements légers, ne saurait révéler que les auteurs du plan ont ce faisant méconnu l'étendue de leur compétence, dès lors qu'ils ne peuvent légalement prévoir, dans les espaces remarquables du littoral, d'autres utilisations et occupations des sols que ces aménagements tels que limitativement énumérés à l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme.  
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : () 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le règlement de la zone N, qui définit précisément les secteurs concernés par l'indice " e ", comme concernés par des aléas d'éboulis et de chutes de blocs de pierre, n'avait pas, à peine d'illégalité au regard des dispositions citées au point 7 comme de celles de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, à justifier du document d'urbanisme ou de prévention sur le fondement duquel ces aléas avaient été identifiés et ces secteurs délimités.   
 12. En troisième lieu, si le règlement de la zone NK ne définit ni les secteurs NKn et NKne, ni la zone NK elle-même, il résulte de ce qui vient d'être dit que le plan local d'urbanisme n'est pas à cet égard illégal, son rapport de présentation définissant la zone NK comme une zone naturelle recouvrant le camping municipal, et comportant la signification des indices " n " et " e ". 
 13. En dernier lieu, bien que le règlement de la zone N définisse les règles de constructibilité dans les secteurs repérés par l'indice " e ", en fonction de l'intensité de l'aléa d'éboulis, mouvements de terrains et en distinguant les aléas faible, moyen et élevé, le document graphique de la zone, par la seule mention de l'indice " e ", ne permet pas quant à lui d'identifier les secteurs caractérisés par ces différents types d'aléa, ni partant, de déterminer les règles spécifiques de constructibilité qui leur sont applicables par l'effet de ce règlement. La délimitation de ces secteurs dans le seul plan des servitudes " informations diverses ", qui n'est pas opposable au titre de l'obligation de conformité définie à l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme, n'est pas de nature à assurer le respect des dispositions réglementaires citées au point 7. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont annulé le règlement de la zone N, en tant qu'il prescrit des règles applicables aux secteurs affectés de l'indice " e ", ainsi que son document graphique, au motif de l'inexacte application de ces dispositions. 
 En ce qui concerne le classement en zone Nne des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 : 
 14. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : () 5° () de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues.". 
 15. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige, pris dans son diagnostic territorial, que pour délimiter des secteurs caractérisés par un aléa de mouvements de terrains ou de chutes de blocs de pierre, les auteurs du plan révisé se sont appuyés sur l'atlas des risques établi par la direction des territoires et de la mer, porté à leur connaissance au cours de la procédure de révision du document, ainsi que sur l'actualisation, au moyen des données du système d'information générale, de la traduction graphique des études réalisées par le centre d'études techniques et de l'équipement Méditerranée en 2001 et en 2003. Il ressort de l'ensemble de ces éléments que la commune d'Ota est concernée par le risque de mouvements de terrain et que cet aléa caractérise notamment les zones habitées de " Porto " et du village. S'il est constant qu'à la date de la délibération en litige, la commune n'était pas couverte par un plan de prévention des risques de mouvements de terrain, une telle circonstance ne faisait pas obstacle à la délimitation par ce plan, notamment au moyen de zones naturelles, de secteurs caractérisés par un tel risque et la prescription de règles de constructibilité adaptées à ce type de risque. Compte tenu des données relatives à cet aléa alors disponibles, la circonstance que le rapport commandé par la commune en 2003 sur l'historique des mouvements de terrains à Ota ne montre pas d'événements de cette nature sur le secteur du camping, et souligne que sur le secteur de Porto, les glissements de terrains recensés sont moins importants que dans le village et dus essentiellement à des problèmes d'évacuation des eaux au niveau des réseaux d'eaux pluviales, n'est pas à elle seule de nature à démontrer qu'en rangeant les parcelles de Mme B en secteur Nne, les auteurs du plan auraient commis une erreur manifeste d'appréciation. Il en va de même de celles que certains des secteurs touchés en septembre 1997 par des glissements ne sont pas concernés par un classement doté de l'indice " e ", et que le camping de la requérante n'a jamais connu d'événement de cette nature. La commune d'Ota est donc fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler partiellement son plan local d'urbanisme révisé, les premiers juges ont retenu un tel motif. 
 En ce qui concerne le classement en zone UVe des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176 : 
 16. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, la commune d'Ota est fondée à prétendre que c'est à tort que pour annuler son plan local d'urbanisme en ce qu'il a classé les parcelles susmentionnées en zone UVe, le tribunal a considéré que ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Le fait que, à la différence du plan des servitudes qui distingue, parmi ces parcelles, entre celles qui sont concernées par un aléa d'éboulis et de chutes de blocs de pierre faible à très faible et celles exposées à un aléa modéré, le document graphique de cette zone range l'ensemble de ces terrains en secteur " e ", défini par le règlement comme d'aléa faible et soumis à des conditions de constructibilité, n'est pas de nature à démontrer que les auteurs du plan auraient commis une telle erreur. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Ota est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé son plan local d'urbanisme révisé en ce qu'il porte, premièrement, sur les zones NKn, Nn, ainsi que sur la zone NKne en tant qu'elles sont désignées par l'indice " n " et par l'indice " e ", deuxièmement sur le classement des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 en zone Nne, troisièmement sur le classement des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176 en zone UVe, et a annulé dans cette mesure la décision du 26 juillet 2021 rejetant le recours gracieux de Mme B. Il y a donc lieu d'annuler ce jugement dans cette mesure et de rejeter les conclusions de Mme B tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme révisé le 29 mars 2021 en tant qu'il porte non seulement sur les zones NKn, Nn, ainsi que sur la zone NKne  en ce qu'elles sont désignées respectivement par l'indice " n " et par l'indice "e ", mais également sur le classement des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 en zone Nne, et sur le classement des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176 en zone UVe, et à l'annulation du rejet tacite du recours gracieux dirigé contre ces objets de la délibération en litige. 
 En revanche, il y a lieu de rejeter le surplus des conclusions d'appel tendant à l'annulation de ce jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18.  Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune d'Ota tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 2101139 rendu le 22 décembre 2023 par le tribunal administratif de Bastia est annulé en tant qu'il a annulé la délibération du conseil municipal d'Ota du 29 mars 2021 approuvant la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme en ce que celui-ci porte, premièrement, sur les zones NKn, Nn, ainsi que sur la zone NKne  en tant qu'elles sont désignées respectivement par l'indice " n " et par l'indice " e ", deuxièmement sur le classement des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 en zone Nne, troisièmement sur le classement des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176 en zone UVe, et en tant qu'il a annulé dans cette mesure la décision du 26 juillet 2021 rejetant le recours gracieux de Mme B. 
 Article 2 : Les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal d'Ota du 29 mars 2021 approuvant la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme, en ce que celui-ci porte, premièrement, sur les zones NKn, Nn, ainsi que sur la zone NKne en tant qu'elles sont désignées respectivement par l'indice " n " et par l'indice " e ", deuxièmement sur le classement des parcelles cadastrées section B n°s 645, 647, 658, 818 et 819 en zone Nne, troisièmement sur le classement des parcelles cadastrées section A n°s 1160, 1161, 1175 et 1176 en zone UVe, et tendant également à l'annulation dans cette mesure de la décision du 26 juillet 2021 rejetant le recours gracieux de Mme B sont rejetées. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune d'Ota est rejeté. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Ota et à Mme A B 
 Délibéré après l'audience du 11 mars 2025, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2025.