CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 4 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme C... A... et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Nice : 
 
1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Mougins a implicitement rejeté leur demande préalable indemnitaire du 9 septembre 2020, ainsi que ses décisions du 2 février 2016 et du 22 décembre 2016 ;  
 
2°) de condamner la commune de Mougins à acquérir pour l’euro symbolique la partie de leur parcelle ayant supporté les travaux publics réalisés par la collectivité et de payer les frais liés à cette cession et à réaliser un mur de soutènement en pierres correspondant à celui qui a été démoli par la commune sur leur parcelle ; 
 
3°) à défaut, de condamner la commune de Mougins à leur verser la somme totale de 209 002,74 euros en réparation de leurs préjudices. 
 
  
Par un jugement n° 2100234 du 20 février 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. 
 
 
 
 
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 avril 2024 et les 7 et 24 mars 2025, Mme et M. A..., représentés par Me Lasbats-Mazille, demandent à la Cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 20 février 2024 ; 
 
2°) d’annuler cette décision tacite rejetant la demande préalable du 9 décembre 2020 et ces décisions du 2 février et du 22 décembre 2016 ;  
 
3°) de condamner la commune de Mougins à acquérir pour l’euro symbolique la partie de parcelle d’assiette des travaux publics réalisés par la commune sur leur terrain, à payer les frais de cette cession, et à réaliser un mur de soutènement en pierres correspondant à celui démoli par la commune sur leur parcelle ;  
 
4°) à défaut, de condamner la commune de Mougins à leur verser la somme de 139 002,74 euros toutes taxes comprises (TTC) à parfaire suivant devis actualisé, correspondant au coût de réalisation d’un mur en pierres destiné à soutenir les terres de leur propriété, la somme de 10 000 euros à parfaire en remboursement des frais de justice liés à l’inaction fautive de la commune, la somme de 30 000 euros à parfaire au titre de leur préjudice de jouissance et la somme de 30 000 euros à parfaire au titre de leur préjudice moral, ces deux sommes devant être augmentées de la capitalisation des intérêts ; 
 
5°) de mettre à la charge de la commune de Mougins la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent dans le dernier état de leurs écritures que : 
- c’est à tort que le tribunal a déclaré irrecevables leurs conclusions à fin d’annulation, alors que le juge du plein contentieux a le pouvoir d’annuler les décisions liant le contentieux, que les décisions de 2016 ne comportaient pas les voies et délais de recours et n’ont été notifiées qu’à la requérante, et que c’est pour la première fois le 9 décembre 2020 qu’ils ont recherché l’indemnisation de leurs préjudices ; 
- ces décisions de refus sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation faute d’avoir tenu compte de la cession gratuite de terrain prescrite par le permis de construire ; 
- ces illégalités sont fautives et de nature à engager la responsabilité pour faute de la commune ; 
- la responsabilité sans faute pour dommages de travaux de la commune doit être engagée, compte tenu du préjudice anormal et spécial subi du fait d’une part du glissement des terres de leur parcelle causé par la reconstruction d’un mur de soutènement insuffisant et d’autre part de l’empiètement sur leur propriété lié à la construction de ce mur sur la base d’une cession gratuite de terrain décidée dans le permis de construire mais non suivie d’effets ; 
- la commune a commis une faute en ne reconstruisant pas le mur de soutènement à l’identique ou du moins en ne réalisant pas un mur présentant les mêmes capacités de soutènement et en ne régularisant pas la cession gratuite décidée dans le permis de construire et en laissant perdurer une telle emprise irrégulière ; 
- leurs préjudices consistent en l’appropriation sans titre de leur terrain, en un glissement des terres, en la réalisation d’un nouveau mur de soutènement et en la dépréciation de la valeur de leur propriété et l’impossibilité de la céder à titre onéreux ;  
 
 - sur le fondement de la jurisprudence « Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill », il y a lieu d’enjoindre à la commune de régulariser la vente de la parcelle en cause et de réaliser ce mur de soutènement à l’identique de l’ouvrage existant lors de l’acquisition de leur propriété, dans le délai d’un an ; 
- à défaut la commune sera condamnée à leur verser la somme de 139 002,74 euros correspondant au coût de réalisation du mur, suivant devis de l’entreprise produit à l’instance ;  
- ils subissent également un préjudice de jouissance de leur bien depuis 30 ans, évalué à 30 000 euros ;  
- leur préjudice moral causé par l’inaction de la commune et son refus de se conformer à ses obligations sera réparé par l’octroi d’une somme de 30 000 euros à parfaire ;  
- leurs créances ne sont pas prescrites. 
 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 février et 17 mars 2025, la commune de Mougins, représentée par Me Grech, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de ses auteurs la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
La commune fait valoir que : 
- les conclusions à fin d’annulation sont irrecevables car tardives et dirigées contre des décisions qui n’ont d’autre objet que de lier le contentieux ; 
- les créances alléguées sont atteintes par la prescription quadriennale, le fait générateur invoqué, tenant à la démolition d’un mur et à la reconstruction d’un autre, s’étant produit en 1992 ; 
- les moyens d’appel ne sont pas fondés, aucune preuve d’un glissement des terres et d’un lien de causalité entre un tel glissement et le nouveau mur n’étant rapportée, et les préjudices allégués n’étant pas justifiés. 
 
Par une ordonnance du 16 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 février 2025 à 12 heures, et par ordonnances des 18 février et 18 mars 2025, cette clôture a été reportée en dernier lieu au 25 mars 2025 à 12 heures. 
 
 
Par une lettre du 8 octobre 2025, la Cour a informé les parties, sur le fondement de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, qu’elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance qui ne vise que "par défaut", l'indemnisation de préjudices subis du fait du caractère défectueux d'un ouvrage public et de la mauvaise réalisation de travaux publics, et qui recherche d'abord le prononcé d'injonctions, lequel ne peut cependant, dans un contentieux de la responsabilité, qu'être exercé en complément d'une condamnation à une indemnité. 
 
Le 9 octobre 2025, Mme et M. A... ont produit des observations en réponse à l’information donnée par la Cour le 8 octobre 2025, en indiquant que l’avis contentieux n° 458176 ne peut trouver à s’appliquer à l’instance en cours et que leur demande tendait principalement à la condamnation de la commune à une indemnité et peut être interprétée comme telle par le juge d’appel. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. Revert,  
les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
et les observations de Me Lasbats-Bazille, représentant Mme et M. A.... 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Mme et M. A... possèdent à Mougins depuis 1986 une parcelle située chemin du Camp Lauvas, sur laquelle ils ont fait édifier la même année une maison d’habitation en exécution d’un permis de construire délivré le 16 novembre 1985. Ce permis était assorti de la prescription, alors décidée sur le fondement du e) du 2° de l’article L. 336-1-1 du code de l’urbanisme, de la cession gratuite de leur terrain, à raison de 10 % maximum de sa contenance, pour l’élargissement des chemins de la Tire et des Colles. Les travaux d’élargissement de ces voies communales ont été réalisés du 22 juin au 22 juillet 1992. Le 9 septembre 2020, Mme et M. A..., constatant un glissement des terres de leur propriété qu’ils imputent à l’insuffisance du mur de soutènement réalisé par la commune, ont demandé au maire de Mougins, d’une part d’acquérir pour l’euro symbolique la partie de leur terrain sur lequel a été réalisé cet élargissement et édifié un tel mur, et de réaliser en lieu et place de cet ouvrage un mur de soutènement en pierres conforme à celui qui préexistait aux travaux d’élargissement, d’autre part et à défaut de leur verser la somme de quelque 139 000 euros correspondant au coût de construction d’un tel mur, la somme de 10 000 euros correspondant aux frais de justice engagés, et les sommes de 30 000 euros en réparation respectivement de leurs préjudices moral et de jouissance. Par un jugement du 20 février 2024, dont Mme et M. A... relèvent appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur recours tendant, d’une part à l’annulation des décisions des 2 février et 22 décembre 2016 refusant de réaliser les travaux de construction du mur de soutènement sollicité ainsi que du rejet tacite de leur demande préalable et d’autre part aux mêmes fins que cette demande.  
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :  
 
La personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d’une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l’indemniser des conséquences dommageables de ce comportement. 
 
Elle peut également, lorsqu’elle établit la persistance du comportement fautif de la personne publique responsable et du préjudice qu’elle lui cause, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d’en pallier les effets. De telles conclusions à fin d’injonction ne peuvent être présentées qu’en complément de conclusions indemnitaires. 
 
De la même façon, le juge administratif ne peut être saisi, dans le cadre d’une action en responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics, de conclusions tendant à ce qu’il enjoigne à la personne publique de prendre les mesures de nature à mettre fin au dommage ou à en pallier les effets, qu’en complément de conclusions indemnitaires.  
 
Le juge ne peut pas faire droit à une demande tendant à ce qu’il soit enjoint à une personne publique de faire cesser les causes du dommage dont il est demandé réparation ou d’en pallier les effets si les conditions d’engagement de la responsabilité de cette personne, notamment l’existence d’un dommage qui doit perdurer au jour où il statue, ne sont pas réunies, et ne peut ainsi y faire droit s’il estime que le requérant ne subit aucun préjudice indemnisable résultant de ce dommage. 
 
Il résulte des termes mêmes de leur demande préalable du 9 septembre 2020 et de leurs écritures devant le tribunal, que Mme et M. A... ont entendu demander la réparation du dommage causé selon eux par l’insuffisance du mur de soutènement construit par la commune de Mougins en 1992 et consistant en un affaissement progressif des terres de leur propriété et des désordres sur ses éléments de construction. Ce faisant, ils ont recherché l’engagement de la responsabilité pour faute et sans faute de la commune du fait des conséquences dommageables de l’ouvrage public que constitue ce mur de soutènement, accessoire indispensable de la voie publique communale en ce qu’il évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent, même s’il a aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent, dont la parcelle des requérants. Cependant, contrairement aux règles contentieuses énoncées aux points 2 à 5, les intéressés n’ont présenté, en première instance comme en appel, leurs conclusions indemnitaires que subsidiairement à leurs conclusions à fin d’annulation des décisions du maire de Mougins refusant de réaliser les travaux de nature à faire cesser le dommage ainsi qu’à leurs prétentions tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune d’acquérir la partie de leur terrain supportant l’ouvrage public existant et de réaliser ce nouvel ouvrage. Il suit de là que, en application des règles contentieuses précitées, leur demande de première instance est irrecevable.  
 
Si, pour la première fois en cause d’appel, Mme et M. A... ont fondé leurs prétentions aux fins d’annulation, d’injonction et d’indemnisation sur l’existence d’une emprise irrégulière résultant de la réalisation sur leur terrain d’un ouvrage public en l’absence d’acte formalisant la cession même gratuite de cette partie de leur propriété à la commune de Mougins, de telles prétentions ne sont pas de nature à couvrir l’irrecevabilité affectant leur demande de première instance. 
 
En ce qui concerne le bien-fondé de la demande de première instance : 
 
Enfin, et en tout état de cause, si le dommage invoqué par les appelants consiste en l’érosion des terres de leur parcelle, induisant selon eux la mise à nu de parties de leur construction et la nécessité pour eux de remblayer régulièrement leur terrain, et gagnant jusqu’au soutènement de la clôture provisoire et à leur local technique, il ne résulte pas de l’instruction, notamment ni des photographies annotées par les intéressés ni du procès-verbal de constat d’huissier, que leur propriété serait l’objet d’un glissement de terrain ni qu’un tel mouvement, à le supposer avéré, trouverait son origine directe dans l’insuffisance du muret réalisé en 1992, en lieu et place du mur de soutènement. Ainsi ils ne sont pas fondés à solliciter, pour réparer ce dommage, une injonction d’acquérir une partie de leur parcelle et de réaliser des travaux d’édification d’un nouveau mur de soutènement, ni une indemnisation du préjudice financier correspondant au coût de ce mur et au frais de justice causés par l’inertie de la commune de Mougins, et des préjudices moral et de jouissance liés à ce prétendu glissement de terrain. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme et M. A... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande aux fins d’injonction et d’indemnisation. 
 
 
Sur les conclusions liées à l’existence d’une emprise irrégulière : 
 
Il est certes constant que si le permis de construire du 16 novembre 1985 a prescrit une cession gratuite de 10 % de la superficie du terrain des époux A..., sur le fondement de dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution par la décision n° 2010-33 QPC du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2010, l’élargissement du chemin des Colles et la réalisation du mur de soutènement sur leur parcelle en 1992 n’ont donné lieu à aucun acte de cession, à titre onéreux ou gratuit, ni à une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, ni avant ni après la décision du Conseil constitutionnel et la privation consécutive de base légale d’une telle prescription. En outre, les lettres adressées à la commune de Mougins par les époux A... en 1991 et 1992 ont manifesté leur accord à de tels travaux mais conditionnaient sa validité à la réalisation par la commune d’un mur de soutènement identique à celui qui préexistait à ces travaux ou, à tout le moins, qui présentait des capacités de soutènement identiques à ce précédent ouvrage. Dès lors que, en dépit des nombreuses demandes en ce sens des époux A..., la commune de Mougins a refusé de procéder à ces travaux, l’empiètement sur le terrain des intéressés par la voie publique communale et le nouveau mur de soutènement constituent une emprise irrégulière.  
 
Mais d’une part, il n’appartient pas au juge, saisi d’une demande d’injonction destinée à mettre fin à une emprise irrégulière et qui ne peut prendre que la forme d’une action en démolition ou en remise en état de l’ouvrage public mal planté, d’ordonner à la personne publique responsable de cet ouvrage de procéder à son acquisition. Par suite les conclusions de Mme et M. A... tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de Mougins de procéder pour l’euro symbolique à l’acquisition de la partie de leur parcelle supportant le mur de soutènement ne peuvent qu’être rejetées. 
 
D’autre part, les travaux de construction, en lieu et place du muret actuel, d’un mur de soutènement identique à celui que la commune de Mougins a démoli lors des travaux d’élargissement du chemin des Colles, ou à tout le moins présentant des capacités de soutènement supérieures à l’édicule existant, ne sont pas de nature à mettre fin à l’emprise irrégulière. Les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de Mougins d’y procéder ne peuvent elles aussi qu’être rejetées. 
 
Enfin, les préjudices dont les appelants demandent l’indemnisation, et qui consistent dans le coût d’un nouveau mur de soutènement, dans les frais de justice engagés du fait de l’inertie de la commune de Mougins et dans le préjudice moral et le préjudice de jouissance liés au prétendu glissement des terres de leur jardin, ne sont pas directement liés à l’irrégularité de l’emprise. Leurs conclusions indemnitaires doivent donc être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Mougins, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par Mme et M. A... et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas de lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Mougins tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
DéCIDE : 
 
 
Article 1er : 
La requête de Mme et de M. A... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune de Mougins tendant à l’application de l’article  
L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : 
Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... et M. B... A... et à la commune de Mougins. 
 
Délibéré après l'audience du 14 octobre 2025, où siégeaient : 
 
- M. Marcovici, président, 
- M. Revert, président assesseur, 
- M. Martin, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.