CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 16 avril 2026

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Par ordonnance du 8 juillet 2020, le président du tribunal administratif de Nîmes a transmis au tribunal administratif de Marseille la demande de M. D... C... et Mme A... B... tendant, d’une part, à l’annulation de l’arrêté en date du 8 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Marseille s’est opposé à leur déclaration préalable de travaux sur une construction située 5 boulevard François Robert dans le 9ème arrondissement, et, d’autre part, à la condamnation de la commune de Marseille à leur verser une indemnité de 23 800 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subi de ce fait.  
 
Par un jugement n° 2005260 du 23 février 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.  
  
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 avril 2024 et 4 et 7 janvier 2025, M. C... et Mme B..., représentés par Me Hequet, demandent à la cour :  
  
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 23 février 2024 ; 
  
2°) d’annuler l’arrêté en date du 8 janvier 2020, notifié le 14 janvier 2020, par lequel le maire de Marseille s’est opposé à leur déclaration préalable ; 
 
3°) d’enjoindre au maire de Marseille, au besoin sous astreinte, de prendre une décision de non-opposition à déclaration préalable ; 
 
4°) de condamner la commune de Marseille à leur verser une indemnité de 23 800 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 février 2020 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices résultant de l’illégalité fautive de ses décisions lors de l’instruction de leur demande ; 
 
5°) de mettre à la charge de la commune de Marseille une somme de 2 600 euros à verser à M. C... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
- leur demande de première instance n’est pas tardive dès lors qu’ils ont formé un recours gracieux le 6 mars 2020 ; 
- l’arrêté en litige constitue le retrait d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 11 janvier 2020 ; 
- du fait de l’annulation juridictionnelle de l’arrêté du 4 novembre 2017, l’administration demeurait saisie de leur déclaration préalable, qu’ils ont au surplus confirmée par courrier recommandé le 10 décembre 2019 ; 
- le retrait de la décision de non opposition n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
- le projet ne comporte pas de surélévation, excepté celle de 30 centimètres des toitures pour les besoins de l’isolation permise par les dispositions de l’article R. 152-5 du code de l’urbanisme ; 
- le procès-verbal dressé le 13 mai 2016, dont ils n’ont pas eu communication et qui n’a pas donné lieu à poursuites pénales, est entaché d’erreur sur ce point ;  
- le refus illégal d’instruction de la déclaration préalable leur a causé un préjudice de loyers d’un montant de 14 500 euros, des frais de recours à des professionnels pour un montant de 4 800 euros et un retentissement sur leur vie personnelle évalué à 4 500 euros.  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 4 novembre 2024, la commune de Marseille, représentée par Me Bouteiller, conclut à titre principal au rejet de la requête d’appel, à titre subsidiaire au rejet des conclusions dirigées contre l’arrêté en date du 8 janvier 2020 et des conclusions indemnitaires, et à ce que soit mise à la charge de M. C... et Mme B... une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle fait valoir que : 
la demande de première instance est irrecevable en raison de sa tardiveté ;  
subsidiairement, les moyens invoqués par les appelants contre l’opposition à déclaration préalable du 8 janvier 2020 ne sont pas fondés ; 
sa responsabilité ne peut être engagée en l’absence d’illégalité fautive ; 
en tout état de cause les préjudices allégués ne sont pas démontrés.  
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code des relations entre le public et l’administration ; 
l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;  
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Hameline, rapporteure, 
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
- les observations de Me Hequet, avocat des requérants et celles de Me Nogaret, avocat de la commune de Marseille. 
 
Une note en délibéré présentée pour M. C... et Mme B... a été enregistrée le 2 février 2026.  
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. M. C... et Mme B... sont propriétaires d’une maison d’habitation sur une parcelle cadastrée section U n° 75, située au 5 boulevard François Robert dans le 9ème arrondissement de Marseille en zone UT1 du plan local d’urbanisme. A la suite d’un procès-verbal de constat d’infraction dressé le 13 mai 2016 en raison de la réalisation de travaux non autorisés, M. C... a déposé le 17 juillet 2017 une déclaration préalable de travaux portant sur la modification des toitures, de l’enduit des façades et des ouvertures. Le maire de Marseille, après avoir formé des demandes de pièces complémentaires, s’est tacitement opposé à cette déclaration préalable le 4 novembre 2017. Par un jugement du 5 décembre 2019 devenu définitif, le tribunal administratif de Marseille a annulé la demande de pièces du 1er août 2017 ainsi que l’opposition à déclaration préalable du 4 novembre 2017, et a enjoint à la commune de Marseille de réexaminer le dossier dans un délai d’un mois. Par arrêté daté du 8 janvier 2020, notifié le 14 janvier 2020 au pétitionnaire, le maire de Marseille s’est à nouveau opposé à la déclaration préalable. M. C... a formé contre cet arrêté le 6 mars 2020 un recours gracieux, qui a été implicitement rejeté par la commune de Marseille. M. C... et Mme B... ont par ailleurs saisi le maire de Marseille à la même date d’une réclamation préalable tendant au versement d’une indemnité totale de 23 800 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subi du fait du comportement fautif de la commune. Par un jugement du 23 février 2024, dont M. C... et Mme B... relèvent appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande d’annulation de l’arrêté d’opposition à déclaration préalable du 8 janvier 2020 ainsi que leurs conclusions indemnitaires.  
 
Sur le bien-fondé du jugement contesté : 
 
En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du maire de Marseille en date du 8 janvier 2020 :  
 
2. En premier lieu, l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme dispose que : « Lorsqu’un refus opposé à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol ou l’opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle, la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire ». Aux termes de l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables (…). ». Enfin, aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (…) ».  
  
3. Il résulte de ces dispositions que l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de la décision d’opposition rendue sur une déclaration préalable impose à l’administration, qui demeure saisie de la demande, de procéder à une nouvelle instruction de celle-ci, sans que le pétitionnaire ne soit tenu de la confirmer. En revanche, un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu’à dater du jour de la confirmation de sa demande par l’intéressé. En vertu des dispositions, citées au point précédent, de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, la confirmation de la déclaration préalable par l’intéressé fait courir un délai d’un mois, à l’expiration duquel le silence gardé par l’administration fait naître une décision tacite de non opposition à déclaration préalable.  
  
4. Il ressort des pièces du dossier qu’à la suite de l’annulation de la décision d’opposition du 4 novembre 2017 par un jugement du 5 décembre 2019, M. C... a confirmé sa demande par un courrier daté du 10 décembre 2019 reçu par les services de la commune de Marseille le 16 décembre 2019. En vertu des principes rappelés au point précédent, cette confirmation de la déclaration préalable a seule fait courir le délai d’un mois à l’issue duquel était susceptible de naître une décision tacite de non-opposition. Demeure sans influence à cet égard la circonstance que le jugement du tribunal administratif comportait par ailleurs une injonction de réexamen dans un délai d’un mois à compter de sa notification, l’expiration du délai ainsi imparti par le juge n’étant pas par lui-même de nature à faire naître une décision tacite. Le nouvel arrêté d’opposition à déclaration préalable édicté par le maire de Marseille le 8 janvier 2020 a été notifié au pétitionnaire le 14 janvier 2020, soit antérieurement à l’expiration du délai d’instruction d’un mois courant à compter de la confirmation de la demande le 16 décembre 2019. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cet arrêté constitue le retrait d’une décision implicite de non opposition qui serait née le 11 janvier 2020. Ils ne peuvent, dès lors, utilement invoquer à son encontre le défaut de respect par le maire de la procédure contradictoire prévue par l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
  
5. En second lieu, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.  
  
6. L’arrêté d’opposition à déclaration préalable en litige est fondé sur la circonstance que M. C... n’a pas fait porter sa déclaration sur l’ensemble de ses travaux sur des éléments de la construction qui ont eu pour effet de modifier le bâtiment existant, tels qu’ils ont été constatés par un procès-verbal d’infraction établi le 13 mai 2016 par un agent assermenté de la commune de Marseille à la suite de la réclamation d’un tiers, et comprenant, outre une extension de la surface de plancher, une surélévation des toitures et en particulier un rehaussement d’un mètre de la toiture du bâtiment principal réalisé sans autorisation. Les appelants n’établissent pas davantage en appel que devant les premiers juges que les constatations de ce procès-verbal, qui font foi jusqu’à preuve contraire, reposeraient sur des erreurs de fait, à défaut notamment de tout élément démontrant que les modifications des parties hautes des murs extérieurs, visibles sur les photographies jointes au procès-verbal et d’une hauteur comprise entre 50 centimètres et 1 mètre, consisteraient en réalité en une simple reprise de ces murs en vue de les consolider par un chaînage et une reprise de l’arase sans modification de leur hauteur, contrairement au demeurant à ce que M. C... et Mme B... indiquaient dans leur courrier à la commune du 18 juin 2016 mentionnant les conséquences de choix opérés pour la reconstruction de la charpente sur la hauteur de la toiture. Dans ces conditions, et sans que puisse être utilement invoquée en tout état de cause la circonstance que la déclaration préalable comportait une demande de dérogation aux règles de hauteur prévues par le plan local d’urbanisme dans le cadre des dispositions de l’article R. 125-7 du code de l’urbanisme en raison de travaux d’isolation thermique visant à rehausser l’égout du toit de 30 centimètres, le maire de Marseille était fondé à s’opposer aux travaux déclarés, faute pour le dossier de porter sur l’ensemble des travaux réalisés irrégulièrement sur la construction en litige. 
 
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :  
 
7. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 6 que l’arrêté d’opposition à déclaration préalable du 8 janvier 2020 n’est pas entaché d’illégalité fautive. M. C... et Mme B... ne sont dès lors pas fondés à demander réparation à la commune de Marseille, sur le fondement de la responsabilité pour faute, des conséquences dommageables qu’ils estiment avoir résulté de son édiction. 
 
8. En second lieu, les requérants qui invoquent de manière globale les illégalités commises lors de l’instruction de leur déclaration préalable par les services de la commune de Marseille, doivent être regardés comme ayant entendu également engager la responsabilité de la commune en raison de l’illégalité de la première décision d’opposition à déclaration préalable du 4 novembre 2017, définitivement annulée par jugement du tribunal administratif de Marseille du 5 décembre 2019.  
 
9. Pour apprécier le bien-fondé d'une demande tendant à la réparation du préjudice résultant d’une décision de refus illégale, le juge est tenu de rechercher si en l'espèce l'autorité administrative aurait pu légalement rejeter la demande qui lui était soumise. Si le tribunal administratif a considéré dans son jugement du 5 décembre 2019 que la demande de pièce complémentaire effectuée par la commune le 1er août 2017 était illégale en l’absence de signature par une personne habilitée et dès lors que l’exigence de production de photographies de la construction n’était pas prévue par l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que le maire était en tout état de cause fondé à s’opposer à la déclaration préalable à défaut pour celle-ci de porter sur l’ensemble des travaux ayant modifié le bâtiment existant. Dès lors, M. C... et Mme B... n’établissent pas le lien de causalité entre les vices dont était entachée l’instruction préalable à l’arrêté du 4 novembre 2017 et les préjudices dont ils font état tirés, du versement de loyers dans l’attente de la fin des travaux engagés, de frais de recours à un professionnel de la construction et de troubles dans leurs conditions d’existence.  
 
10. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à leur demande de première instance, M. C... et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leurs conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du maire de Marseille du 8 janvier 2020 et à fin d’indemnisation.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
11. L’exécution du présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution à la charge de la commune de Marseille. Par suite, les conclusions présentées par les appelants sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative et tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de prendre une décision de non-opposition à déclaration préalable ne peuvent qu’être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Marseille qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C... et Mme B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
D É C I D E 
 
Article 1er : La requête de M. C... et Mme B... est rejetée.  
 
Article 2 : M. C... et Mme B... verseront une somme de 1 500 euros à la commune de Marseille sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à Mme A... B... et à la commune de Marseille. 
 
Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026, où siégeaient : 
 
- M. Portail, président, 
- M. Hameline, présidente-assesseure, 
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 avril 2026.