CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 14 novembre 2024

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 L'association Confédération Environnement Méditerranée et l'association Bandol Littoral ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision du 20 novembre 2020 par laquelle le maire de Bandol ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de la société civile immobilière (SCI) Roc A Pic portant sur des travaux de rénovation et de mise en sécurité d'une clôture située sur une parcelle cadastrée section BI n° 105, sise 245 avenue Georges V sur le territoire communal, ensemble la décision implicite rejetant le recours gracieux de l'association Bandol Littoral.  
 Par un jugement nos 2100101, 2100717 du 23 février 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 22 avril 2024, la Confédération Environnement Méditerranée, représentée par Me Billet-Jaubert, doit être regardée comme demandant à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 23 février 2024 du tribunal administratif de Toulon ;  
 2°) d'annuler la décision du 20 novembre 2020 du maire de Bandol ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bandol la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le dossier de déclaration préalable est incomplet au regard des articles R. 431-36 et R. 431-10 du code de l'urbanisme, en l'absence de document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement et de photographies permettant de situer le terrain dans l'environnement proche et dans l'environnement lointain ;  
 - la décision contestée méconnaît les articles L. 121-23, L. 121-24 et R. 121-5 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 juillet 2024, la commune de Bandol, représentée par Me Consalvi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la Confédération Environnement Méditerranée la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 juillet 2024, la société civile immobilière (SCI) Roc A Pic, représentée par Me Ricciotti, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la Confédération Environnement Méditerranée la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire distinct enregistré le 30 juillet 2024, la SCI Roc A Pic, représentée par Me Ricciotti, demande la condamnation de la requérante à des dommages et intérêts à hauteur de 10 000 euros en application de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme. 
 Elle soutient que l'action en justice de la requérante revêt un caractère abusif et lui cause un préjudice moral ainsi qu'un préjudice financier dont elle doit obtenir réparation.  
 Par courrier du 16 octobre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires de la SCI Roc A Pic fondées sur les dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, lesquelles ne sont pas applicables aux litiges tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable, alors que, hors du champ de ces dispositions, des conclusions indemnitaires reconventionnelles ne peuvent, en principe, pas être présentées par le défendeur dans le cadre d'un litige tendant à l'annulation d'un acte pour excès de pouvoir, et qu'au surplus, en l'espèce, ces conclusions en-dehors du cadre de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme ne relèvent en tout état de cause pas de la compétence de la juridiction administrative.  
 Des observations ont été produites le 22 octobre 2024 en réponse à ce moyen d'ordre public pour la Confédération Environnement Méditerranée, qui ont été communiquées. 
 Par courrier du 16 octobre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, de ce que la Cour était susceptible de surseoir à statuer pour régulariser le vice tiré de l'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, par la délivrance d'une décision de non-opposition modificative afin d'assurer l'insertion du projet litigieux dans son environnement.  
 Des observations en réponse à ce courrier ont été présentées le 21 octobre 2024 pour la SCI Roc A Pic, qui ont été communiquées. 
 Des observations en réponse à ce courrier ont été présentées le 22 octobre 2024 pour la commune de Bandol, qui ont été communiquées. 
 Des observations en réponse à ce courrier ont été présentées le 22 octobre 2024 pour la Confédération Environnement Méditerranée, qui ont été communiquées.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Claudé-Mougel, premier conseiller ;  
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;  
 - et les observations de Me Consalvi représentant la commune de Bandol et celles de Me Ricciotti représentant la SCI Roc A Pic.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 20 novembre 2020, le maire de Bandol ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de la société civile immobilière (SCI) Roc A Pic portant sur des travaux de rénovation et de mise en sécurité d'une clôture située sur une parcelle cadastrée section BI n° 105, sise 245 avenue Georges V sur le territoire communal. La Confédération Environnement Méditerranée relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande dirigée contre cette décision.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci (). / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (). / Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Selon l'article R. 431-10 de ce même code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; () b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; () c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".  
 3. La circonstance qu'un dossier de déclaration préalable de travaux ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité la déclaration préalable de travaux à laquelle l'autorité administrative ne s'est pas opposée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.  
 4. Si l'association requérante soutient que le dossier de déclaration préalable litigieux ne comporterait pas le document graphique prévu par les dispositions précitées du c) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a produit, au sein de sa déclaration, de nombreuses pièces graphiques permettant d'apprécier l'insertion du projet par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain, notamment par le plan de situation et les plans de masse existant et projet. En outre, une photographie prise depuis l'avenue Georges V, permettant ainsi de situer le terrain dans son environnement proche, est annexée à la notice descriptive du projet, en page 4 du dossier de déclaration préalable. Il ressort au demeurant des pièces du dossier que les services compétents de la mairie de Bandol ont échangé par courriers électroniques à de nombreuses reprises avec les représentants de la société pétitionnaire et se sont déplacés sur les lieux afin d'apprécier la consistance du projet litigieux et son insertion dans l'environnement. Dans les circonstances de l'espèce, si le dossier ne comporte pas la seconde photographie prévue par les dispositions précitées du d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme, ledit dossier, comportant de nombreux documents graphiques et une notice descriptive particulièrement détaillée, a permis à l'autorité administrative de se prononcer en toute connaissance de cause au regard de l'insertion du projet litigieux dans son environnement lointain, Par ailleurs, si l'association requérante fait état d'une imprécision sur la longueur de la clôture litigieuse, située entre 40 et 45 mètres, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette imprécision ait été de nature à fausser l'appréciation de l'administration. Enfin, contrairement à ce que soutient la Confédération Environnement Méditerranée, la notice descriptive précise de manière suffisante la localisation et les dimensions des deux percées prévues par le projet, lesquelles s'étendront sur 50 centimètres de hauteur à partir du haut de la clôture, en oblique, sur la partie ouest de ladite clôture. Dès lors, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le dossier de déclaration préalable serait incomplet au regard des dispositions précitées des articles R. 431-36 et R. 431-10 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit donc être écarté.  
 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. () ". Selon l'article L. 121-24 de ce même code : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ". Aux termes de l'article R. 121-4 de ce même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : / 1° Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci () ". L'article R. 121-5 de ce même code, anciennement codifié à l'article R. 146-2, pris pour l'application de l'article L. 121-24 précité, fixe la liste des " aménagements légers " pouvant être implantés dans les espaces protégés au titre de l'article L. 121-24. Enfin, aux termes de l'article L. 421-4 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable. / Ce décret précise les cas où les clôtures sont également soumises à déclaration préalable. () ". Selon l'article R. 421-12 de ce même code : " Doit être précédée d'une déclaration préalable l'édification d'une clôture située : () d) Dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration ".  
 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la clôture litigieuse est située à moins de 50 mètres de la mer, entre la plage des Engraviers à l'ouest et la presqu'île de Capelan et la pointe Encanet à l'est. Le tènement constitué des parcelles cadastrées section BI nos 105 et 119 ainsi clôturé est situé entre la mer et le sentier du littoral. Le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence Méditerranée, tel qu'approuvé le 6 septembre 2019 et librement accessible tant au juge qu'aux parties, identifie au titre des espaces remarquables du littoral à protéger sur le fondement de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " L'île Rousse, les parties naturelles du linéaire côtier entre le port du vallon des Graviers et la pointe Encanet à Bandol et l'espace boisé au sud de l'île de Bendor, premier plan paysager et naturel du littoral bandolais ". Ce même document précise également, en ce qui concerne les espaces caractéristiques du littoral : " Les espaces et milieux remarquables identifiés dans l'orientation 1 au titre de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme doivent faire l'objet dans les Plans Locaux d'Urbanisme d'un zonage spécifique et d'un règlement précisant les seuls aménagements légers pouvant y être implantés en vertu des articles L. 121-23 et R. 121-5 du Code de l'Urbanisme ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le projet litigieux est situé en zone N1L du plan local d'urbanisme (PLU) de Bandol. Le règlement de ce PLU, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée et librement accessible tant au juge qu'aux parties, prévoit que le secteur N1L correspond " à des espaces naturels présentant une grande valeur et nécessitant une protection renforcée ". L'article N1 2 de ce même règlement, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières en zone naturelle, prévoit que sont autorisés : " Dans le secteur N1L : / Les aménagements légers visés aux alinéas a, b, c, d et e de l'article R. 146-2 du Code de l'urbanisme à condition d'être nécessaires à la gestion, la mise en valeur notamment économique ou à l'ouverture au public des secteurs N1L et que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux. () ". Par ailleurs, l'article 10 des dispositions générales de ce même règlement dispose que : " () L'édification des clôtures seront soumises à déclaration préalable conformément à l'article R. 421-12 d) du Code de l'Urbanisme. () ". Dans ces conditions, le PLU de Bandol a, conformément au DOO du SCOT Provence Méditerranée, identifié le secteur classé N1L, au sein duquel est situé le terrain d'assiette du projet litigieux, comme un espace remarquable du littoral au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme.  
 7. D'autre part, les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, en vertu desquelles les décisions relatives à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, ne s'opposent pas à ce que, eu égard à leur objet et à leur nature, des travaux d'édification et de réfection de clôtures, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable dans les espaces remarquables en application des articles L. 421-4 et R. 421-12 du même code, soient autorisés dans ces espaces, alors même qu'ils ne sont pas mentionnés au nombre des " aménagements légers " prévus à l'article R. 121-5 du code. Il résulte seulement des dispositions citées au point 6 qu'il appartient à l'autorité administrative saisie d'une déclaration préalable, d'apprécier si ces travaux ne dénaturent pas le caractère du site protégé, ne compromettent pas sa qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux. 
 8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la déclaration préalable déposée par la SCI Roc A Pic, que la rénovation de la clôture préexistante sera réalisée en utilisant de la Pierre de Provence et de la végétation du littoral méditerranéen, laquelle, si elle est située à l'intérieur de la propriété de la société pétitionnaire, sera visible depuis l'extérieur, afin de s'intégrer dans l'environnement bandolais. A cet égard, le règlement du PLU de Bandol relatif à la zone N1 précise que l'aspect extérieur des constructions et aménagements et de leurs abords est " non réglementé ". Il ressort également des pièces du dossier que le projet litigieux est inséré dans une zone constituée d'habitations, de places de stationnement privées, de garages et de clôtures de différentes tailles et natures. Si l'association requérante soutient que la réfection de la clôture litigieuse entraînera une perte de la vue sur la mer depuis le sentier du littoral, alors que deux ouvertures obliques d'une hauteur de 50 centimètres sont prévues par le projet litigieux, il ressort des pièces du dossier que cette clôture ne couvrira qu'une cinquantaine de mètres sur la limite de propriété de la SCI intimée, derrière laquelle sont situés des bâtiments d'habitation. Enfin, si l'association requérante se prévaut d'un projet de règlement relatif à la révision du PLU de Bandol, dont l'enquête publique a été prescrite par arrêté du 1er mars 2024 du maire de la commune, cette circonstance, postérieure de plus de trois ans à la date de la décision contestée, reste en tout état de cause sans incidence sur le présent litige. Dans ces conditions, la clôture litigieuse n'a pour effet ni de dénaturer le caractère du site protégé, ni de compromettre sa qualité architecturale et paysagère ou de porter atteinte à la préservation des milieux. 
 9. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, la Confédération Environnement Méditerranée n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande dirigée contre la décision de non-opposition à déclaration préalable du 23 octobre 2020 du maire de Bandol. 
 Sur les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la SCI Roc A Pic : 
 10. Aux termes de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. / Lorsqu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement est l'auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes ".  
 11. Il résulte de leurs termes mêmes que ces dispositions ne sont pas applicables aux litiges tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable. Par ailleurs, hors du champ de ces dispositions, des conclusions indemnitaires reconventionnelles ne peuvent, en principe, pas être présentées par le défendeur dans le cadre d'un litige tendant à l'annulation d'un acte pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la SCI Roc A Pic sont irrecevables et ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bandol, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la Confédération Environnement Méditerranée au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Confédération Environnement Méditerranée une somme de 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Bandol et la SCI Roc A Pic et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la Confédération Environnement Méditerranée est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la SCI Roc A Pic sont rejetées.  
 Article 3 : La Confédération Environnement Méditerranée versera à la commune de Bandol une somme 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : La Confédération Environnement Méditerranée versera à la SCI Roc A Pic une somme 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la Confédération Environnement Méditerranée, à la commune de Bandol et à la société civile immobilière (SCI) Roc A Pic.  
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2024, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - Mme Courbon, présidente assesseure, 
 - M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024 
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