CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 16 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Toulon, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur sa demande adressée le 24 septembre 2021 tendant à l'obtention de la nouvelle bonification indiciaire du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 et à compter du  
 1er septembre 2019, ainsi que la décision du 13 janvier 2022 par laquelle le directeur interrégional de la protection judiciaire de la jeunesse sud-est a expressément rejeté sa demande, et, d'autre part, d'enjoindre à l'Etat de lui verser rétroactivement la somme correspondant à la nouvelle bonification indiciaire attachée à ses fonctions, assortie des intérêts de retard, pour la période du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2017 puis, à compter du 1er septembre 2019. 
 Par un jugement n° 2200162 du 11 mars 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la demande de Mme A. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mai 2024 et 13 janvier 2025,  
 Mme A, représentée par Me Bertelle, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2200162 du 11 mars 2024 du tribunal administratif de Toulon ; 
 2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur sa demande adressée le 24 septembre 2021 tendant à l'obtention de la nouvelle bonification indiciaire au titre de l'année 2017 et à compter du  
 1er septembre 2019, ainsi que la décision du 13 janvier 2022 par laquelle le directeur interrégional de la protection judiciaire de la jeunesse sud-est a expressément rejeté sa demande ; 
 3°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de lui attribuer le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er septembre 2019, et de lui verser la somme correspondante, qui portera intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - en ce qui concerne la période du 1er septembre 2019 au 31 décembre 2020, le juge de première instance a commis une dénaturation des pièces du dossier ; elle était affectée à l'Unité Educative en Hébergement Diversifié Renforcé (UEHDR) de la Roseraie, qui est une composante de l'établissement de placement éducatif et d'insertion (EPEI) de la protection judiciaire de la jeunesse à Toulon ; dès lors qu'elle percevait la nouvelle bonification indiciaire en UEHC, elle devait la percevoir en UEHD, lequel répond de surcroît à l'enjeu de placement immédiat comme c'était le cas pour les anciens centres de placement immédiat ; 
 - au surplus, la ville de Toulon a signé un contrat local de sécurité  
 le 19 septembre 2001 ; 
 - un collègue de travail affecté à l'UEHDR de Toulon perçoit la NBI ; 
 - depuis le 1er janvier 2021, elle est affectée à l'UEMO de Fréjus et exerce principalement son activité sur le ressort du Golfe de Saint Tropez ; elle apporte la preuve qu'elle accomplit la majeure partie de son activité dans le ressort d'un contrat local de sécurité ; le juge de première instance a commis une dénaturation des pièces du dossier ainsi qu'une erreur de droit dès lors qu'il n'a pas mis en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction ; 
 - le tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit en considérant que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité était inopérant ; il a également commis une omission à statuer. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Un courrier du 6 janvier 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code. 
 Par une ordonnance du 27 février 2025, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la Cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tenant à l'irrecevabilité du moyen tiré de l'omission à statuer commise par le tribunal en ce qui concerne le moyen tiré d'une rupture d'égalité entre agents publics, dès lors que ce moyen, qui n'est pas d'ordre public, relève de la régularité du jugement, cause juridique distincte du bien-fondé du jugement, seule cause juridique invoquée avant l'expiration du délai d'appel. 
 Par un courrier, enregistré le 2 juillet 2025, Me Bertelle, pour Mme A, a communiqué des observations en réponse au moyen d'ordre public. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ; 
 - le décret n° 2001-1061 du 14 novembre 2001 ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Le président de la Cour a désigné M. Revert, président assesseur, pour présider la formation de jugement de la 4ème chambre, en application des dispositions de l'article  
 R. 222-26 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Martin, 
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Bertelle, représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A, éducatrice de la protection judiciaire de la jeunesse, a été affectée à l'unité éducative en hébergement collectif (UEHC) l'Escaillon à Toulon le 1er janvier 2017, puis à l'unité éducative en hébergement diversifié renforcé (UEHDR) La Roseraie, également située à Toulon, le 1er septembre 2019. Depuis le 1er janvier 2021, elle est affectée à l'unité éducative en milieu ouvert (UEMO) de Fréjus. Par courrier du 1er septembre 2021, adressé, sous couvert de la voie hiérarchique, à la directrice du service territorial éducatif de milieu ouvert de Draguignan le 24 septembre 2021, elle a sollicité l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) à compter du 1er janvier 2017. L'administration a implicitement, puis explicitement par une décision du directeur de la protection judiciaire de la jeunesse sud-est du 13 janvier 2022, rejeté cette demande. Par un jugement du  
 11 mars 2024, dont Mme A relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions par lesquelles l'administration a rejeté sa demande d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire.  
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Dans sa requête introductive d'instance, Mme A s'est bornée à contester le bien-fondé du jugement attaqué. C'est seulement dans un mémoire complémentaire, enregistré le 13 janvier 2025, après l'expiration de délai d'appel, qu'elle a soulevé un moyen portant sur la régularité de ce jugement, s'agissant d'une omission à statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement entre agents publics, lequel ne présente pas un caractère d'ordre public. L'appelante a ainsi émis une prétention fondée sur une cause juridique distincte constituant une demande nouvelle qui, ayant été présentée tardivement, n'est pas recevable. 
 Sur l'étendue du litige :  
 3. Par un arrêté du 23 octobre 2023, postérieur à l'enregistrement de la demande de Mme A devant le tribunal administratif de Toulon, le garde des sceaux, ministre de la justice, a attribué la nouvelle bonification indiciaire à Mme A à compter du  
 1er janvier 2017 et ce pendant toute la durée d'exercice de ses fonctions au sein de l'UEHC de Toulon, soit jusqu'au 31 août 2019. Dans cette mesure, les conclusions de Mme A tendant à l'annulation des décisions rejetant sa demande de versement de la nouvelle bonification indiciaire et les conclusions à fin d'injonction qui leur sont accessoires sont devenues sans objet en tant qu'elles portent sur la période du 1er janvier 2017 au  
 31 août 2019.  
 Sur le surplus des conclusions à fin d'annulation :  
 4. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La requérante ne peut donc utilement se prévaloir de ce que le jugement attaqué serait entaché d'une dénaturation des pièces du dossier, qui constitue de surcroît un moyen de cassation et non d'appel quand il vise une décision juridictionnelle, et d'une erreur de droit. 
 5. Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs des services () ". Aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires et des militaires instituée à compter du  
 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 14 novembre 2001 relatif à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice : " Une nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville () peut être versée mensuellement () aux fonctionnaires titulaires du ministère de la justice exerçant, dans le cadre de la politique de la ville, une des fonctions figurant en annexe au présent décret. ". Lesdites fonctions comprennent, selon l'annexe à ce décret en vigueur à compter du 1er janvier 2015 : " () Fonctions de catégories A, B, C de la protection judiciaire de la jeunesse : / 1. En centre de placement immédiat, en centre éducatif renforcé ou en foyer accueillant principalement des jeunes issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville ; / 2. En centre d'action éducative situé dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ; / 3. Intervenant dans le ressort territorial d'un contrat local de sécurité ". 
 6. Il résulte des dispositions précitées de la loi du 18 janvier 1991 et du décret du 14 novembre 2001 que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire n'est pas lié au corps d'appartenance ou au grade des fonctionnaires, mais aux emplois qu'ils occupent, compte tenu de la nature des fonctions attachées à ces emplois. 
 7. En premier lieu, si Mme A entend se prévaloir du bénéfice des dispositions du point 1 de l'annexe au décret du 14 novembre 2001, motif pris de ce que l'UEHDR de Toulon dans laquelle elle a exercé ses fonctions d'éducatrice du 1er septembre 2019 au  
 31 décembre 2020 doit être regardée, en l'absence de mise à jour de cette annexe, comme correspondant aux anciens centres de placement immédiat, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'unité d'affectation de l'appelante accueillait principalement des jeunes issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il suit de là que l'intéressée n'était pas éligible au bénéfice de la NBI au cours de sa période d'affectation au sein de l'UEHDR de Toulon, le seul exercice des fonctions d'éducateur n'ouvrant pas droit au versement de cet avantage. 
 8. En deuxième lieu, en ce qui concerne la période qui a débuté le 1er janvier 2021, date d'affectation de Mme A à l'UEMO de Fréjus, structure qui peut être assimilée à des centres d'action éducative, la condition pour prétendre au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire, prévue par le point 2 de l'annexe du décret du 14 novembre 2001, tenant à l'exercice des fonctions d'éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse en centre d'action éducative situé, jusqu'au 1er janvier 2015, en zone urbaine sensible, et, après cette date, en quartier prioritaire de la politique de la ville, est d'application stricte. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'UEMO d'affectation de Mme A serait située dans un quartier prioritaire de la politique de la ville. Dans ces conditions Mme A n'est pas fondée à soutenir qu'elle doit bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire sur le fondement du point 2 de l'annexe du décret du 14 novembre 2001.  
 9. En troisième lieu, le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire instituée par les dispositions citées au point 3 du 3° de l'annexe au décret du 14 novembre 2001 relatif à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice, dépend uniquement de l'exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit et, s'agissant des agents de la protection judiciaire de la jeunesse, en bénéficient ceux qui, indépendamment de leur lieu d'affectation, exercent leur mission, à titre principal, dans le ressort territorial d'un contrat local de sécurité. 
 10. Par ailleurs, les contrats locaux de sécurité, définis par la circulaire du  
 28 octobre 1997 NOR : INTK9700174, sont des outils d'une politique de sécurité s'appliquant en priorité aux quartiers sensibles, conclus sous l'impulsion du maire d'une ou plusieurs communes et du représentant de l'Etat dans le département, lorsque la délinquance est particulièrement sensible sur un territoire donné. En outre, en application des dispositions de l'article L. 132-4 du code de sécurité intérieure, dans leur version applicable au litige, le maire ou son représentant préside un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans les communes comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville. Enfin, aux termes de l'article D. 132-7 de ce même code : " Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre l'insécurité et de la prévention de la délinquance dans la commune. / () / Il assure l'animation et le suivi du contrat local de sécurité lorsque le maire et le préfet de département, après consultation du procureur de la République et avis du conseil, ont estimé que l'intensité des problèmes de délinquance sur le territoire de la commune justifiait sa conclusion. ". 
 11. D'une part, la circonstance que les contrats locaux de sécurité sont conclus en priorité dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville et sont animés, lorsqu'ils existent, par les contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, n'a ni pour objet ni pour effet que tout quartier prioritaire politique de la ville soit couvert par un contrat local de sécurité. Par conséquent, la circonstance que l'unité d'affectation de Mme A participe aux conseils locaux de prévention de la délinquance dans les communes de Fréjus,  
 Saint-Raphaël, Le Muy, Le Luc-en-Provence, Saint-Tropez et Roquebrune-sur-Argens ne signifie pas nécessairement que les communes concernées sont couvertes par des contrats locaux de sécurité. De même, l'adoption, par délibération du 17 décembre 2008 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération dracénoise, du principe de création d'un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance, ne suffit pas davantage à apporter la preuve de l'existence d'un contrat local de sécurité, au titre de la période restant en litige, sur le territoire d'exercice de ses fonctions d'éducateur par Mme A. 
 12. D'autre part, s'il ressort des pièces du dossier que le territoire couvert par les unités d'affectation de Mme A depuis le 1er septembre 2019 est ou a été concerné par des dispositifs tels que des contrats de ville, des quartiers prioritaires de la politique de la ville, ou encore un contrat urbain de cohésion sociale, ces éléments ne permettent pas d'ouvrir droit à la nouvelle bonification indiciaire au titre du point 3 de l'annexe au décret du 14 novembre 2001. S'il est certes exact que des contrats locaux de sécurité ont été instaurés pour les communes de Fréjus et du golfe de Saint-Tropez, il ne ressort pas des pièces du dossier que ceux-ci, qui portent, pour le premier, sur la période 2003-2006, et, pour le second, sur la période 2015-2017, auraient été reconduits. De même, si un contrat local de sécurité pour la ville de Toulon a été signé, d'après un rapport d'observations définitives arrêté le 27 janvier 2011 par la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, le 19 décembre 2001, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce document, modifié au cours de l'été 2006, était toujours en cours de validité après le 1er septembre 2019.  
 13. Dès lors, si Mme A verse aux débats une note de la directrice du service territorial de milieu ouvert de Draguignan datant de septembre 2023, indiquant que la  
 quasi-totalité des communes du ressort territorial de l'UEMO de Fréjus dispose d'un  
 " CLS ", ainsi qu'une lettre de mission de janvier 2021 de la directrice du service territorial de milieu ouvert de Draguignan, désignant l'appelante pour intervenir " sur le contrat local de sécurité du Golfe de Saint-Tropez ", ces éléments ne sauraient suffire à établir qu'au titre de son affectation à l'UEMO de Fréjus, Mme A exerce la majeure partie de son activité dans le ressort territorial d'un ou plusieurs contrats locaux de sécurité. 
 14. En quatrième lieu, la circonstance que Mme A a bénéficié du versement de la nouvelle bonification indiciaire du 1er janvier 2017 au 31 août 2019 au titre de l'exercice de ses fonctions au sein de l'UEHC de Toulon n'implique pas, par elle-même, qu'elle remplissait les conditions d'attribution de cet avantage à compter du 1er septembre 2019, date de son changement d'affectation.  
 15. Dans ces conditions, en cinquième et dernier lieu, si Mme A soutient que certains agents de ses différentes unités d'affectation successives bénéficient d'une nouvelle bonification indiciaire, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité ne peut être utilement invoqué pour obtenir le bénéfice d'un avantage dont elle ne remplit pas les conditions d'attribution.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de  
 Mme A relatives à la période postérieure au 31 août 2019 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction de Mme A, en tant qu'elles portent sur la période du 1er janvier 2017 au 31 août 2019. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejeté. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 8 juillet 2025, où siégeaient : 
 - M. Revert, président, 
 - M. Martin, premier conseiller, 
 - M. Lombart, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition du greffe, le 16 juillet 2025.