CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 25 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A D, M. C B et M. F E ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 7 janvier 2019 par lequel le maire de la commune de Venelles a sursis à statuer sur leur demande de permis d'aménager un lotissement de treize lots sur des parcelles cadastrées section BX n° 1, n° 2 et n° 12 et section BY n° 9 et n° 10 situées lieudit " Les Faurys ".  
 Par un jugement n° 1902568 du 27 janvier 2020, le tribunal administratif de Marseille a fait droit à cette demande. 
 Par une décision n° 451285 du 15 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a attribué à la cour administrative d'appel de Marseille le jugement du recours formé par la commune de Venelles contre ce jugement. 
 Par un arrêt n° 22MA01672 du 19 janvier 2023, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement et rejeté la demande de M. D et autres. 
 Par une décision n° 472321 du 24 mai 2024, le Conseil d'Etat, saisi du pourvoi de M. D et autres, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire à la Cour. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 7 avril 2020, un mémoire enregistré le 4 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, et un mémoire enregistré au greffe de la Cour le 26 novembre 2024, la commune de Venelles, représentée par Me Gouard-Berguet de la SCP Lesage - Berguet-Gouard-Robert, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 27 janvier 2020 du tribunal administratif de Marseille ; 
 2°) de rejeter la demande de M. D et autres présentée devant le tribunal administratif de Marseille ; 
 3°) de mettre à la charge de M. D et autres la somme de 1 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est irrégulier en ce qu'il a accueilli le moyen tiré de la motivation insuffisante de l'arrêté en litige, qui n'était pas soulevé ; 
 - dès lors que le pli contenant l'arrêté litigieux a été déposé auprès des services postaux deux jours seulement avant l'expiration du délai d'instruction, M. D et autres ne peuvent être regardés comme étant devenus titulaires d'un permis de construire tacite en l'absence de notification d'une décision expresse dans ce délai ; 
 - à supposer que la décision attaquée valle retrait de permis de construire tacite, le maire de Venelles était en situation de compétence liée pour opposer un sursis à statuer à la demande en l'absence de raccordement du terrain aux réseaux d'assainissement et électrique ; 
 - cet arrêté est suffisamment motivé ; 
 - eu égard en outre à son importance, le projet qui est situé au cœur des espaces boisés à préserver d'une opération d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration compromet l'exécution de ce dernier ;  
 - c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur une emprise au sol du projet de 2 710 m2 seulement, sans tenir compte des surfaces des bâtiments, de leurs annexes et aménagements, et n'a pas tiré les conséquences de ses propres constatations liées à l'importance de ce projet et de son impact sur les parcelles boisées, lequel est incompatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation du futur plan local d'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 14 septembre 2020, le 19 février 2021, le 28 juillet 2022 et le 4 décembre 2024, M. D et les autres intimés, représentés par Me Guin et Me Abbou, concluent au renvoi de la requête au Conseil d'Etat, et, en tout état de cause, au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Venelles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le jugement de la requête relève de la compétence du Conseil d'Etat en application de l'article R. 811-1-1 du code de justice administrative ; 
 - les moyens soulevés par la commune de Venelles ne sont pas fondés ; 
 - l'arrêté du 7 janvier 2019 est entaché de l'incompétence de son signataire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert,  
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Gouard-Berguet représentant la commune de Venelles. 
 Une note en délibéré, présentée pour la commune de Venelles, a été enregistrée le 4 février 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. D a présenté au maire de Venelles le 17 octobre 2018, en son nom ainsi qu'au nom de M. B et de M. E, une demande de permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de treize lots à bâtir sur un tènement situé lieu-dit " les Faurys ". Par un arrêté du 7 janvier 2019, le maire de Venelles a sursis à statuer sur cette demande en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, notamment au motif que ce projet, dont une partie du terrain d'assiette devait être classée en espace boisé à protéger par le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, était de nature à compromettre l'exécution de ce dernier. Par un jugement du 27 janvier 2020, le tribunal administratif de Marseille a annulé cet arrêté à la demande de MM. D, B et E. Par un arrêt du 19 janvier 2023, la Cour, sur l'appel de la commune de Venelles, a annulé ce jugement et rejeté la demande de première instance. Mais par une décision du 24 mai 2024, le Conseil d'Etat, saisi du pourvoi de M. D et autres, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la Cour. 
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. Pour annuler l'arrêté du 7 janvier 2019 par lequel le maire de Venelles a sursis à statuer sur la demande de permis d'aménager de M. D, le tribunal a retenu, notamment, le motif tiré de l'insuffisante motivation de cette décision au regard de l'exigence posée par l'article  
 L. 424-1 du code de l'urbanisme et rappelée à l'article L. 424-3 du même code. Ce moyen, soulevé devant le tribunal par M. D et autres dès leur demande introductive d'instance, a été discuté devant le tribunal, de sorte que la commune n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient statué ultra petita, en relevant d'office un moyen sans en avoir informé les parties.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 3. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptible de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une décision intervenue en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges en application de ces dispositions, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui.  
 4. Pour annuler l'arrêté de sursis à statuer en litige, les premiers juges se sont fondés sur les motifs tirés, premièrement, de ce que cette décision, devant être regardée comme le retrait d'un permis d'aménager tacite, n'a pas été précédée de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, deuxièmement de l'insuffisante motivation de cet arrêté et troisièmement de l'erreur de droit et l'erreur d'appréciation commise par le maire de Venelles en considérant que le projet en cause avait pour effet de faire obstacle à la préservation des espaces boisés et rendait nécessairement plus difficile et onéreuse l'exécution du futur plan. 
 En ce qui concerne la nature de la décision en litige : 
 5. Selon l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, et sous réserve des exceptions prévues par ce code, le silence gardé par l'autorité compétente au terme du délai d'instruction sur une déclaration préalable ou une demande de permis au titre du code de l'urbanisme vaut, selon les cas, décision tacite de non-opposition à cette déclaration ou permis tacite de construire, d'aménager ou de démolir. Il en résulte que l'auteur d'une déclaration préalable ou d'une demande de permis est réputé être titulaire d'une décision de non-opposition ou d'un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire d'instruction de son dossier. Ces dispositions s'appliquent également à la décision par laquelle l'autorité administrative sursoit à statuer sur la demande ou le projet qui lui est soumis, de sorte que la notification d'une telle décision avant le terme du délai réglementaire d'instruction fait obstacle à la naissance d'une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable ou d'un permis tacite. 
 6. Lorsque la décision refusant le permis ou s'opposant au projet ayant fait l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l'article R. 424-10 du même code, dont les dispositions s'appliquent également à la décision de sursis à statuer, le demandeur est, comme l'indiquent explicitement les dispositions de l'article R. 423-47 de ce code s'agissant de la notification de la liste des pièces manquantes en cas de dossier incomplet et de la notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d'instruction d'une demande, réputé avoir reçu notification de la décision à la date de la première présentation du courrier par lequel elle lui est adressée. Il incombe à l'administration, lorsque sa décision est parvenue au pétitionnaire après l'expiration de ce délai et qu'elle entend contester devant le juge administratif l'existence d'une décision implicite de non-opposition préalable ou d'un permis tacite, d'établir la date à laquelle le pli portant notification de sa décision a régulièrement fait l'objet d'une première présentation à l'adresse de l'intéressé. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que les services de la commune de Venelles ont accusé réception de la demande de permis d'aménager de M. D le 17 octobre 2018 et lui ont indiqué, dans l'accusé de dépôt de cette demande, qu'à défaut de réponse expresse dans le délai d'instruction de trois mois courant à compter de cette date, cette demande ferait naître un permis d'aménager tacite. Il est constant que ce délai d'instruction de trois mois n'a été ni modifié ni majoré par le service instructeur. Il ressort également des pièces du dossier que si l'enveloppe contenant l'arrêté en litige a été tamponnée par les services postaux le 15 janvier 2019 et comporte l'indication qu'elle a été adressée en recommandé avec demande d'avis de réception, ce pli n'a été présenté à l'adresse de M. D que le 19 janvier 2019, date à laquelle l'agent des services de la Poste ne l'ayant trouvé à son domicile l'a néanmoins avisé de son passage. Il n'est au reste ni établi ni même allégué par la commune que l'arrêté en litige aurait été notifié à M. B ou à M. E. Il suit de là que le pli portant notification à M. D de l'arrêté de sursis à statuer n'a été régulièrement l'objet d'une première présentation à son adresse que le 19 janvier 2019, soit postérieurement à la naissance, le 17 janvier 2019, d'un permis tacite d'aménager. Un tel arrêté doit ainsi être regardé comme ayant implicitement mais nécessairement retiré ce permis tacite.  
 En ce qui concerne le motif d'illégalité de l'arrêté en litige tiré du non-respect de la procédure contradictoire préalable prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration : 
 8. Or, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (). " L'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article  
 L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales. / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. (). " Et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique.". La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée.  
 9. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l'autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d'un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme oblige l'autorité administrative à mettre en œuvre la procédure contradictoire préalable à cette décision de retrait de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie. 
 10. Il n'est pas contesté que MM. D, B et E n'ont pas été mis à même de présenter leurs observations sur la mesure de retrait que le maire envisageait de prendre, ni sur les motifs de celle-ci. Ceux-ci ont donc été privés du bénéfice effectif de la garantie attachée au caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration.  
 11. Certes, la commune de Venelles fait valoir qu'en application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, compte tenu de l'absence de desserte du terrain d'assiette du projet par le réseau public d'assainissement et le réseau public d'électricité, une extension de ce dernier de 1 280 mètres, pour un coût de 112 102, 29 euros hors taxes, étant nécessaire, le maire était en situation de compétence liée pour retirer le permis d'aménager tacite né au bénéfice de M. D et autres le 17 janvier 2019. Mais si le maire de Venelles était pour ce motif tenu de refuser de délivrer cette autorisation, il n'était pas en revanche, contrairement à ce que soutient la commune, en situation de compétence liée pour la retirer de sa propre initiative. Par suite, non seulement  
 M. D et autres peuvent utilement et à bon droit soutenir que l'arrêté en litige est intervenu en méconnaissance de la procédure contradictoire préalable au retrait d'une décision créatrice de droits prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, mais encore la commune de Venelles n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé cet arrêté pour ce motif. 
 12. Il appartiendra néanmoins aux bénéficiaires de cette autorisation tacite, rétablie par l'effet de l'annulation de son retrait dès le prononcé de celle-ci par le jugement du tribunal administratif de Marseille du 27 janvier 2020, de procéder, s'ils ne l'ont pas déjà fait, à l'affichage de cette autorisation sur le terrain d'assiette de l'opération, en application de l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme, afin de la rendre opposable aux tiers dans les conditions posées par l'article R. 600-2 du même code. 
 En ce qui concerne les autres motifs d'illégalité retenus par le tribunal : 
 13. Ainsi qu'il a été dit au point 7, l'arrêté en litige doit être regardé comme retirant le permis tacite né le 17 janvier 2019. Si son annulation a pour effet de rétablir le permis de construire illégalement retiré, la légalité de cette décision de retrait ne peut être utilement discutée qu'en ce qui concerne, d'une part, les vices de compétence, de forme et de procédure qui lui sont propres, et, d'autre part, les conditions de légalité posées par les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, au nombre desquelles figure l'illégalité de l'autorisation d'urbanisme ainsi retirée. Ainsi, les moyens de M. D et autres, consistant à contester l'insuffisante motivation d'un sursis à statuer sur leur demande de permis d'aménager et le bien-fondé du motif de ce sursis, sont inopérants à l'encontre de l'arrêté attaqué valant retrait de leur permis tacite.   
 14. Néanmoins, il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 que l'un des trois motifs retenus par le tribunal administratif de Marseille, conformément aux dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, justifie légalement l'annulation de l'arrêté du 19 janvier 2019 retirant le permis d'aménager tacite de M. D et autres. Par conséquent, la commune de Venelles n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a prononcé cette annulation.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. D et autres, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Venelles et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu non plus, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de M. D et autres tendant à l'application de ces mêmes dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Venelles est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de M. D et autres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Venelles, à M. A D, à M. C B et à M. F E. 
 Copie en sera adressé au préfet des Bouches-du-Rhône.  
 Délibéré après l'audience du 4 février 2025, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025.