CAA13 · 2ème chambre - formation à 3 — 12 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme A... D... épouse B... a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision du 14 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier intercommunal de Toulon-la-Seyne-sur-Mer l’a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 15 septembre 2021 et d’enjoindre au centre hospitalier de lui verser la somme correspondant à sa rémunération pendant la période durant laquelle elle a été suspendue. 
 
Par un jugement n° 2103046 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la requête de Mme D... épouse B.... 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 juin 2024 et le 2 septembre 2025, Mme D... épouse B..., représentée par la SELAS CAB associés agissant par Me Brusa, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 4 avril 2024 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 14 septembre 2021 ; 
 
3°) d’enjoindre au centre hospitalier intercommunal de Toulon-la-Seyne-sur-Mer de lui verser la somme correspondant à sa rémunération pendant la période durant laquelle elle a été suspendue ;  
 
 
4°) de rejeter les demandes du centre hospitalier intercommunal de Toulon-la-Seyne-sur-Mer ;  
 
5°) de mettre à la charge du centre hospitalier intercommunal de Toulon-la-Seyne-sur-Mer la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- il y a lieu de statuer sur sa requête dès lors que la décision attaquée a reçu exécution avant d’être abrogée ; 
- la décision en litige a été prononcée en méconnaissance des articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à la vie et prohibant les traitements inhumains et dégradants ; 
- le directeur de l’établissement ne se trouvait pas en situation de compétence liée ;  
- les dispositions réglementaires nécessaires à l’application de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 ne sont entrées en vigueur que le 23 septembre 2021 ; l’obligation vaccinale n’était donc pas opposable à la date de la décision attaquée ;  
- la décision en litige a été prise par anticipation en méconnaissance des dispositions de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 ; 
- elle a été prise en l’absence d’information préalable ; 
- elle est insuffisamment motivée ; 
- elle a été prononcée en méconnaissance du droit à un procès équitable et des garanties entourant le prononcé d’une sanction disciplinaire ; elle méconnaît l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;  
- elle a illégalement restreint la possibilité de lever la suspension seulement en justifiant d’un certificat de vaccination ou d’un certificat de contre-indication, en méconnaissance des articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021. 
 
 
Par des mémoires, enregistré le 27 mai 2025 et le 5 novembre 2025, le centre hospitalier intercommunal de Toulon-la-Seyne-sur-Mer, représenté par la SELARL Abeille avocats agissant par Me Pontier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme D... épouse B... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que :  
 
- la requête est irrecevable car elle est mal dirigée ;  
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Un mémoire, présenté par Mme D... épouse B..., représentée par la SELAS CAB associés agissant par Me Brusa, a été enregistré le 25 novembre 2025, après la clôture de l’instruction et n’a pas été communiqué. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de la santé publique ; 
- le code de la santé publique ; 
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021, modifié par le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de Mme C... ;  
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public ;   
- et les observations de Me Pontier, avocat du centre hospitalier intercommunal de Toulon-la-Seyne-sur-Mer. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme B... est employée en qualité d’infirmière titulaire au sein du centre hospitalier intercommunal de Toulon – La Seyne-sur-Mer (CHITS) depuis juillet 2016. Par une décision du 14 septembre 2021, le directeur du CHITS a prononcé la suspension de l’agent sans traitement à compter du 15 septembre 2021 en raison du non-respect de ses obligations vaccinales contre l’épidémie de Covid-19. Mme B... relève appel du jugement du 4 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision et à ce qu’il soit enjoint au centre hospitalier de lui payer la somme correspondant à sa rémunération sur la période de suspension.  
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
2. Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa rédaction alors en vigueur : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) II. - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises. / Ce décret fixe les éléments permettant d'établir un certificat de statut vaccinal pour les personnes mentionnées au même I et les modalités de présentation de ce certificat sous une forme ne permettant d'identifier que la nature de celui-ci et la satisfaction aux critères requis. Il détermine également les éléments permettant d'établir le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 et le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19. (…) ». Aux termes de l’article 13 de cette même loi : « I. - Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. /  
 
Un décret détermine les conditions d'acceptation de justificatifs de vaccination, établis par des organismes étrangers, attestant de la satisfaction aux critères requis pour le certificat mentionné au même premier alinéa ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « (…) B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / (…) / III. - Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. (…) ». 
 
 
3. Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire qu’il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l’obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu’à ce que les intéressés régularisent leur situation au regard de leurs obligations vaccinales. La décision par laquelle l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 constitue une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid, et n'a pas vocation à sanctionner un manquement ou un agissement fautif commis par cet agent. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction. Par conséquent, Mme B... ne peut ni se prévaloir de la méconnaissance des garanties liées à la procédure disciplinaire, ni soutenir que les exigences liées au droit à un procès équitable garanti par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales auraient été méconnues. 
 
 
4. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / (…) 6° refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; (…) ». Aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. (...) ». 
 
5. La décision par laquelle le directeur d’un établissement de santé publique prend une mesure de suspension à l’égard d’un agent public qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale contre la Covid-19 constitue une décision restreignant l’exercice des libertés publiques au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, elle a également pour effet de priver l’intéressée de son traitement dont le versement constitue, après service fait, un droit garanti par les dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 9 janvier 1986. Une telle décision doit, par suite, être motivée en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
6. Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige suspendant l’exercice des fonctions et le versement de la rémunération de Mme B... vise notamment les dispositions des articles 12 et suivants de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et précise que l’agent ne remplit pas les conditions posées par l’article 14 de la loi du 5 août 2021 concernant l’obligation vaccinale. Elle énonce ainsi, avec suffisamment de précision, les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle repose permettant ainsi à l’intéressée de comprendre les motifs pour lesquels la décision en litige a été prise. Dans ces conditions, et en tout état de cause, la décision en litige est suffisamment motivée au regard des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, dont le respect s’apprécie indépendamment du bien-fondé des motifs retenus. 
 
7. Aux termes du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 précitée : « Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit (…) ». 
 
8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie. 
 
9. Il ressort des pièces du dossier que Mme B... a exercé ses fonctions au sein du CHITS entre le 15 et le 23 septembre 2021 et qu’elle a perçu son plein traitement jusqu’à cette dernière date. Il résulte en outre des écritures mêmes de la requérante, qui ne sont pas contredites par les pièces du dossier, qu’elle a été convoquée le 16 septembre 2021 à un entretien avec sa cadre de santé et le médecin en charge du service de médecine nucléaire au cours duquel il lui a été indiqué qu’elle pouvait continuer à exercer ses fonctions tant qu’elle n’avait pas reçu notification de la mesure de suspension et que le 23 septembre 2021 elle a été reçue en entretien par le secrétaire  
 
 
général du CHITS et l’adjoint administratif aux ressources humaines de l’établissement qui l’ont informée de la mesure dont elle a refusé la remise en main propre. Dans ces conditions, le vice de procédure tenant à ce que Mme B... n’aurait pas été informée des conséquences qu’emportait l’interdiction d’exercer sur son emploi en application du I de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 avant l’édiction de la décision en litige, à le supposer établi, n’a privé la requérante d’aucune garantie et n’a eu aucune influence sur la décision en litige. Le moyen soulevé à ce titre doit donc, en tout état de cause, être écarté. 
 
 
10. Si la décision en litige a été édictée le 14 septembre 2021, il résulte de ce qui est exposé au point précédent qu’elle n’a, en tout état de cause, produit aucun effet avant le 15 septembre 2021 date qu’elle précise comme étant celle de son entrée en vigueur à laquelle sa légalité doit être appréciée. Par suite, et ainsi que l’ont, à bon droit, retenu les premiers juges au point 8 du jugement attaqué, le moyen tiré de l’application anticipée des dispositions de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 doit être écarté. 
 
 
11. Les dispositions, citées au point 2 du présent arrêt, du II de l’article 12 de la loi du 5 août 2021, prévoient qu’un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article et précise les différents schémas vaccinaux. Le décret du 7 août 2021 modifiant le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire a modifié ce dernier pour, notamment, introduire ou modifier des dispositions règlementaires concernant les justificatifs, le certificat de rétablissement, les cas de contre-indication et le contrôle. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, le décret d’application ainsi que l’avis de la Haute Autorité de Santé prévus au II de l’article 12 de la loi du 5 août ont été respectivement publiés et rendus le 7 août 2021 et le 4 août 2021. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision en litige aurait été prise avant l’intervention du décret d’application de la loi du 5 août 2021, de l’absence de consultation pertinente de la Haute Autorité de Santé et de l’inopposabilité de l’obligation vaccinale à la date de la décision en litige doivent être écartés. 
 
 
12. La décision en litige a suspendu Mme B... de ses fonctions « à compter du 15 septembre 2021 jusqu’à production par l’intéressée d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ». Selon les dispositions des articles 2-1, 2-2 et 49-1 de ce décret le justificatif d’un statut vaccinal est considéré comme attestant d’un schéma vaccinal complet de l’un des vaccins contre la Covid-19 ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché s'agissant du vaccin « COVID-19 Vaccine Janssen », vingt-huit jours après l'administration d'une dose et s'agissant des autres vaccins, sept jours après l'administration d'une deuxième dose, sauf en ce qui concerne les personnes ayant été infectées par la Covid-19, pour lesquelles ce délai court après l'administration d'une dose. En faisant expressément référence aux dispositions du décret du 7 août 2021 la décision en litige ne s’est donc pas abstenue, contrairement à ce que soutient la requérante, de prévoir la présentation d’un certificat de rétablissement à la suite d’une contamination par la Covid-19 au nombre des justificatifs lui permettant de lever sa suspension. Le moyen tiré, à ce titre, de la méconnaissance des articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021 doit être écarté. 
 
 
 
13. En adoptant, pour l’ensemble des personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique, à l’exception de celles y effectuant une tâche ponctuelle, le principe d’une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l’épidémie de Covid-19 accompagné de l’émergence de nouveaux variants et compte tenu d’un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des malades qui y étaient hospitalisés. 
 
14. Aux termes de l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi ». 
 
15. Il ressort des pièces du dossier que les vaccins contre la Covid-19 administrés en France ont fait l’objet d’une autorisation conditionnelle de mise sur le marché de l’Agence européenne du médicament, laquelle procède à un contrôle des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d’efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agrées et certifiées. Ces vaccins ne sauraient dès lors être regardés comme étant, à la date de la décision en litige, en phase expérimentale. Par ailleurs, la limitation des possibilités de contre-indications individuelles invoquée par Mme B..., compte tenu, selon elle, des risques révélés par les données de pharmacovigilance, ne suffisent pas à caractériser un danger de nature à porter atteinte au droit à la vie. Dès lors, en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 
 
16. Aux termes de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». 
 
17. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 15 du présent arrêt, l’obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé ne méconnaît pas l’interdiction des traitements inhumains et dégradants. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 
 
18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d’annulation doivent donc, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le CHITS en défense, être rejetées. Par suite, doivent également être rejetées ses conclusions à fin d’injonction. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CHITS, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par le CHITS et non compris dans les dépens. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
 
 
 
Article 2 : Mme B... versera au centre hospitalier intercommunal de Toulon-La-Seyne-sur-Mer la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... D... épouse B... et au centre hospitalier intercommunal de Toulon-La-Seyne-sur-Mer. 
 
 
Délibéré après l’audience du 27 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Cécile Fedi, présidente de chambre, 
- Mme Lison Rigaud, présidente assesseure, 
- M. Nicolas Danveau, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2025.