CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 5 mars 2026

Vu la procédure suivante :  
  
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Par une requête enregistrée sous le numéro 2301838, la société par actions simplifiée (SAS) SERIP a demandé au tribunal administratif de Toulon à titre principal d’annuler la délibération du 13 avril 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sainte-Maxime a approuvé la révision n° 1 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant que, d’une part, l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 1 et l’article 1AU-4 du règlement apportent des restrictions à la constructibilité sur le site « les Moulins » incohérentes avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et que l’OAP n° 1 fixe précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d’y être réalisées. Par une requête enregistrée sous le numéro 2301840, la SAS SERIP a demandé au tribunal administratif de Toulon, à titre principal d’annuler la même délibération, à titre subsidiaire d’annuler cette délibération en tant que l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 2 et l’article 1AU-4 du règlement apportent des restrictions à la constructibilité sur le site « la Beaumette » incohérentes avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et que l’OAP n° 2 fixe précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d’y être réalisées, et en tant qu’elle classe les parcelles cadastrées section B n° 3811 et n° 4030 en zone N. 
 
Par un jugement n° 2301838, 2301840 du 12 avril 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.  
 
 
 
Procédure devant la Cour : 
  
I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 24MA01446 le 7 juin 2024 et le 1er décembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) SERIP, représentée par Me Mendes-Constante, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 avril 2024 ; 
 
2°) à titre principal, d’annuler la délibération du 13 avril 2023 du conseil municipal de la commune de Sainte-Maxime et, à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant que l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 2 La Beaumette et l’article 1AU-4 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) apportent des restrictions à la constructibilité sur ce site incohérentes avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), ainsi qu’en tant qu’elle classe les parcelles cadastrées section B n° 3811 et n° 4030 en zone N ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Maxime la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le règlement de la zone 1AU et l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 2 « la Beaumette » ne sont pas cohérents avec les objectifs n° 9 et 14 du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Sainte-Maxime compte tenu des restrictions fixées à la constructibilité, et méconnaissent les dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l’urbanisme ; 
- le règlement de la zone 1AU et l’OAP n° 2 « la Beaumette » ne sont pas cohérents avec les objectifs n° 2 et 8 de ce PADD dès lors que les restrictions à la constructibilité sur ce secteur vont mécaniquement contribuer à la densification des secteurs collinaires et littoraux, sans répondre aux besoins en logements de la commune ;  
- les restrictions à la densité sur le site de « la Beaumette » ne sont pas justifiées alors que le plan local d’urbanisme approuvé en 2017, qui fixait comme objectif une transition de meilleure qualité entre les quartiers pavillonnaires et le massif des Maures, n’empêchait pas une densité nettement supérieure ; 
- les restrictions à la constructibilité dans ce secteur ne sont pas justifiées par la défense contre les incendies de forêt et n’y contribuent nullement, et sont entachées d’un détournement de pouvoir, alors que l’opposabilité immédiate du projet de plan de prévention des risques naturels d’incendie de forêt sur la commune de Sainte-Maxime a fait l’objet d’une annulation par un jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 janvier 2024, la commissaire-enquêtrice ayant estimé que ces restrictions sont exclusivement justifiées par ce risque ; 
- le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section B n° 3811 et n° 4030 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation alors qu’elles ne présentent aucun enjeu écologique et ne sont pas soumises à un risque d’incendie. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2025, la commune de Sainte-Maxime, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête d’appel et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SAS SERIP en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé. 
 
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 24MA01447 le 7 juin 2024 et le 1er décembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) SERIP, représentée par Me Mendes-Constante, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 avril 2024 ; 
 
2°) à titre principal, d’annuler la délibération du 13 avril 2023 du conseil municipal de la commune de Sainte-Maxime et, à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant que l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 1 Les Moulins et l’article 1AU-4 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) apportent des restrictions à la constructibilité sur ce site incohérentes avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Maxime la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le règlement de la zone 1AU et l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 1 « Les Moulins » ne sont pas cohérents avec les objectifs n° 9 et 14 du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Sainte-Maxime compte tenu des restrictions fixées à la constructibilité, et méconnaissent les dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l’urbanisme ; 
- le règlement de la zone 1AU et l’OAP n° 1 « Les Moulins » ne sont pas cohérents avec les objectifs n° 2 et 8 de ce PADD dès lors que les restrictions à la constructibilité sur ce secteur vont mécaniquement contribuer à la densification des secteurs collinaires et littoraux, sans répondre aux besoins en logements de la commune ; les restrictions à la densité sur le site de « Les Moulins » ne sont pas justifiées alors que le plan local d’urbanisme approuvé en 2017, qui fixait comme objectif une transition de meilleure qualité entre les quartiers pavillonnaires et le massif des Maures, n’empêchait pas une densité nettement supérieure ; 
- les restrictions à la constructibilité dans ce secteur ne sont pas justifiées par la défense contre les incendies de forêt et n’y contribuent nullement, alors que l’aménagement de la voie V7 prescrite par le plan de prévention des risques naturels d’incendie (PPRIF) a été réalisée et réceptionnée et que de multiples constructions jouxtent sa parcelle, la commissaire-enquêtrice ayant estimé que les restrictions à la constructibilité étaient uniquement justifiées par le risque d’incendie. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2025, la commune de Sainte-Maxime, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête d’appel et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SAS SERIP en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Claudé-Mougel, 
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
- et les observations de Me Daimallah, avocat de la SAS SERIP, et celles de Me Barrandon, avocat de la commune de Sainte-Maxime. 
 
Une note en délibéré a été enregistrée le 20 février 2026 dans l’instance enregistrée sous le numéro 24MA01446, présentée pour la requérante, et n’a pas été communiquée.  
  
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. La SAS SERIP, propriétaire de parcelles cadastrées section B n° 3811, 4026, 4027, 4028, 4029, 4030 et 4031 au lieudit la Beaumette et d’une parcelle cadastrée section E n° 1805 dans le quartier des Moulins à Sainte-Maxime a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du 13 avril 2023 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme (PLU), à tout le moins en tant que les orientations d’aménagement et de programmation n° 1 et 2 et l’article 1AU4 du règlement de ce PLU apportent des restrictions à la constructibilité sur ces parcelles et que cette délibération classe les parcelles cadastrées section B n° 3811 et n° 4030 en zone N. Elle relève appel du jugement du 12 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté ces demandes. 
 
 
Sur la jonction : 
  
2. Les affaires enregistrées sous les n° 24MA01446 et 24MA01447 sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger de questions communes. Il y a lieu d’y statuer par un seul arrêt. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors applicable : « Le projet d'aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ;/ 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. (…) » Aux termes de l’article L. 151-6 du même code : « Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) » Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. »  
 
4. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme (PLU) entre le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) d’une part, et le règlement du PLU et les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) d’autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement et les orientations d’aménagement et de programmation ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme ou d’une OAP du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement ou cette OAP et ce projet. 
 
 
5. D’une part, si la SAS SERIP soutient que les OAP n° 1 des Moulins et n° 2 de la Beaumette seraient incohérentes avec les objectifs du PADD n° 9 « inscrire la ville dans son paysage naturel » et 14 « définir un projet paysager structurant du développement futur, réinvestir l’existant et améliorer le cadre de vie », elle n’assortit pas ce moyen des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé davantage qu’elle ne l’a fait en première instance, ainsi que l’ont estimé, à bon droit, les premiers juges. Au demeurant, ainsi qu’en justifie la partie C du rapport de présentation du PLU litigieux, dont la société appelante ne conteste pas les termes, l’OAP n° 1 est cohérente avec l’objectif n° 9 en ce que les orientations préservent la ligne de crête des constructions et posent un recul paysager de 75 mètres depuis la route départementale 25, le secteur étant destiné à constituer la limite urbaine nord des zones agglomérées en contact avec le massif des Maures, comme l’OAP n° 2, en projetant une reconquête paysagère du vallon des Bosquettes et de ses abords. Il ressort de cette même partie du rapport de présentation que la cohérence entre ces OAP se traduit, pour la première, par un objectif de formalisation d’un quartier résidentiel où les voiries seront traitées sous forme de boulevard urbain et les clôtures participeront à la qualité paysagère des paysages perçus, les éléments naturels constituant des éléments d’appui à la préservation de coulées vertes (vallons, ligne de crête) et, pour la seconde, en visant la préservation de la végétation en place et la renaturation des vallons en bordure ouest du périmètre, les voiries devant être aménagées sous forme de boulevards résidentiels et le traitement qualitatif des clôtures contribuant aux paysages perçus depuis l’espace public. Contrairement à ce que soutient la société appelante sur ce point, les objectifs n° 3 et 5 du PLU approuvé en 2017, qui prévoyait une densité supérieure dans les deux secteurs en cause, n’étaient pas identiques, en prévoyant au titre de la préservation des paysages, pour l’un, de garantir les espaces de respiration aux portes de l’urbanisation en privilégiant leur classement en zone naturelle ou agricole et, pour l’autre, de maintenir les caractéristiques paysagères du tissu résidentiel en renforçant les règles relatives aux espaces libres et aux plantations, notamment dans les espaces résidentiels sous forme de lotissement sur les espaces collinaires. 
 
 
6. D’autre part, si la SAS SERIP soutient également que les OAP n° 1 et 2 seraient incohérentes avec les objectifs n° 2 « répondre aux besoins en logements des maximois et des habitants du Golfe » et n° 8 « préserver strictement les équilibres actuels des paysages littoraux », en ce que la limitation de la densité augmentera mécaniquement celle des espaces littoraux et collinaires, elle n’établit pas l’existence d’un tel lien, qui ne ressort pas plus des pièces du dossier. A cet égard, les OAP litigieuses s’avèrent cohérentes avec l’objectif n° 1 du PADD consistant à « soutenir la démographie de manière adaptée à la capacité d’accueil du territoire », en se traduisant, ainsi que l’expose la partie C du rapport de présentation, par une réduction de la capacité d’accueil du secteur par rapport aux dispositions réglementaire du PLU approuvé en 2017, pour la première, en ramenant la superficie de plancher développable à 8 250 m² contre 18 000 m² prévu en 2017 et, pour la seconde, en adéquation avec les formes urbaines présentes en bordure est de la route du Plan de la Tour. La partie A dudit rapport, relative au diagnostic du territoire, expose à ce titre que la croissance démographique est en cours de ralentissement et que même si elle demeure supérieure à celles mesurées pour le reste du Golfe de Saint-Tropez, cette tendance apparaît difficilement soutenable sans obérer les qualités paysagères du territoire, ni par ailleurs accroitre les difficultés de son fonctionnement. Ainsi, alors que le PLU de 2017 avait pour objectif de maintenir un rythme de croissance démographique de 1,2 % par an, pour aboutir à une population de 17 000 habitants à l’horizon 2030, le PLU litigieux définit, ainsi que cela ressort de l’objectif n° 1 du PADD, une trajectoire consistant à contenir la croissance démographique à 0,3 %. La partie C du rapport de présentation expose ainsi que l’OAP n° 1 prévoit l’accueil de 90 logements, dont une partie en logement locatif social et l’OAP n° 2, la programmation de 20 logements, alors par ailleurs qu’il ressort de l’analyse de la capacité de densification partie A du rapport de présentation que le centre-ville représente un potentiel de densification et de mutation équivalant à un total de 145 logements. 
 
 
7. Enfin, en prévoyant une règle de densité de 20 % permettant d’atteindre les objectifs fixés par les OAP n° 1 et 2 en cohérence, ainsi qu’il vient d’être dit, avec le PADD, et compte tenu de l’objectif fixé par ce document d’allier urbanisation et préservation des qualités paysagères des secteurs en cause, en bordure de massif des Maures, le règlement de la zone 1AU s’avère également cohérent avec le PADD, qui tend par ailleurs, de par ses objectifs n° 5 et 6, à conforter l’attractivité touristique de Sainte-Maxime, notamment en valorisant les panoramas sur le rivage nord du Golfe de Saint-Tropez ainsi que le massif des Maures. 
 
 
8. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit aux points 4 à 6, la limitation de la densité de construction à 20 % est justifiée par la volonté, exposée dans le PADD du PLU litigieux, de contenir la croissance démographique projetée, substantiellement réduite par rapport au PLU approuvé en 2017, et, partant, la construction de logements et l’urbanisation, afin de préserver les paysages qui constituent à la fois le cadre de vie des habitants de Sainte-Maxime et son attractivité touristique. A cet égard, comme le relève le jugement attaqué, cette limitation de la densité n’est pas motivée par le risque d’incendie, les OAP n° 1 et 2 et le préambule du règlement du PLU se limitant à rappeler que la constructibilité est conditionnée par la réalisation des travaux prévus au plan de prévention des risques incendie (PPRIF), à leur réception, ainsi qu’au déclassement des zones dans le PPRIF définitif, l’article 1AU-2 du règlement du PLU litigieux disposant que les constructions doivent respecter les règles particulières dudit plan. En outre, si le PADD fixe un objectif n° 18 « diminuer la vulnérabilité des habitants et des activités » qui consiste notamment à intégrer le facteur risque incendie dans la conception des quartiers, la partie C du rapport de présentation du PLU litigieux expose que l’OAP n° 1 comme l’OAP n° 2 y répondent par des choix constructifs à mettre en œuvre pour diminuer la vulnérabilité des constructions contre l’incendie, et non par les règles de densité. Enfin, contrairement à ce que soutient la société appelante, la commissaire-enquêtrice n’a nullement estimé que la limitation de la densité était justifiée par le risque d’incendie, mais relevé que les services de la direction départementale des territoires et de la mer ont demandé le classement des secteurs en cause en zone N, en raison de ce risque, lequel est donc pris en compte par le PLU litigieux. C’est ainsi inutilement que la société appelante soutient que les restrictions à la densité fixée par les OAP n° 1 et 2 et l’article 1AU-4 du règlement du PLU ne seraient pas justifiées et que les pistes V7 et V8 prévues par le PPRIF en cours d’élaboration ont été réalisées. Le détournement de pouvoir allégué à cet égard s’agissant du site de la Beaumette n’est pas établi. 
 
 
9. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels (…) ».  
 
 
10. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. L'autorité compétente n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités préexistantes d'utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24 précité, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
  
 
11. Il ressort des pièces du dossier et du site Géoportail, librement accessible tant au juge qu’aux parties, que les parcelles cadastrées section B n° 3811 et n° 4030 sont vierges de toute construction et arborées et s’ouvrent au nord sur le massif des Maures classé en zone N et en espace boisé classé. Si elles sont bordées à l’ouest et au sud par une zone d’habitat dispersé dans la continuité de l’urbanisation du centre de la commune classée en zones urbaine UC et UEp, elles en sont séparées par des voies de circulation et sont situées à flanc de colline. Ainsi, nonobstant la circonstance qu’elles ne présenteraient pas d’intérêt écologique particulier ou qu’elles ne seraient pas soumises à un risque d’incendie, la SAS SERIP n’est pas fondée à soutenir que leur classement en zone naturelle serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
 
12. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS SERIP n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses demandes tendant à l’annulation du PLU de la commune de Sainte-Maxime. 
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Sainte-Maxime, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser une quelconque somme à la SAS SERIP. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Sainte-Maxime au même titre.  
 
 
 
 
D É C I D E 
 
Article 1er Les requêtes n° 24MA01446 et n° 24MA01447de la SAS SERIP sont rejetées.  
 
Article 2 : La SAS SERIP versera la somme de 2 000 euros à la commune de Sainte-Maxime en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS SERIP et à la commune de Sainte-Maxime. 
 
 
Délibéré après l’audience du 12 février 2026, où siégeaient : 
 
- M. Portail, président, 
- Mme Hameline, présidente-assesseure, 
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 mars 2026.