CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 25 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2201394, M. B A a demandé à ce tribunal d'annuler l'arrêté du 14 septembre 2022 par lequel le maire de la commune d'Ajaccio s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux portant sur la reconstruction d'une terrasse, sur la parcelle cadastrée section CV n° 28, située au lieu-dit " Capo di Feno " et d'enjoindre à la commune d'Ajaccio de lui délivrer la décision de 
 non-opposition sollicitée, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et subsidiairement, de réexaminer sa déclaration préalable dans le même délai. 
 Par un jugement n° 2201394 du 26 avril 2024, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande. 
 Par une seconde requête, enregistrée au greffe de ce même tribunal sous le n° 2201103, M. A a demandé d'annuler l'arrêté du 14 avril 2022 par lequel le maire d'Ajaccio s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux portant sur la construction d'une  piscine sur pilotis et la réhabilitation de terrasses sur la parcelle cadastrée section CV n° 28, situées au lieu-dit  
 " Capo di Feno ", ensemble sa décision du 8 août 2022 de rejet de son recours gracieux, et d'enjoindre à la commune d'Ajaccio de lui délivrer la décision de non-opposition sollicitée, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ou subsidiairement de réexaminer sa déclaration préalable dans le même délai. 
 Par un jugement n° 2201103 du 26 avril 2024, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 I - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 juin 2024 et 16 octobre 2024 sous le n° 24MA01643 et un mémoire enregistré le 12 mai 2025 et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, M. A, représenté par Me Guitton de la selarl G et D, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler ce jugement n° 2201394 rendu le 26 avril 2024 par le tribunal administratif de Bastia ;  
 2°) d'annuler l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du 14 septembre 2022 ;  
 3°) d'enjoindre au maire d'Ajaccio de lui délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée, ou subsidiairement, de réexaminer sa déclaration préalable ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Ajaccio la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - le jugement attaqué est irrégulier pour ne pas avoir répondu à ses moyens qui n'étaient pas inopérants, dès lors qu'il a considéré à tort que le maire était en situation de compétence liée pour s'opposer à sa déclaration, alors que sa construction a été dûment autorisée en 1987, et pour retirer une décision tacite de non-opposition, alors qu'il n'était pas saisi d'une demande de retrait ; 
 - l'arrêté en litige est entaché d'incompétence la commune ne justifiant pas d'une délégation régulière et publiée au bénéfice de son signataire ;  
 - cet arrêté, en ce qu'il refuse une autorisation, n'est pas motivé en droit et en fait ; 
 - la demande de pièces complémentaires étant dilatoire, il était devenu titulaire d'une décision tacite de non-opposition le 22 août 2022 et l'arrêté en litige, qui la retire, est irrégulier faute d'avoir été précédé de la procédure contradictoire préalable ;  
 - une demande de pièce portant sur le titre habilitant à construire serait tardive, et n'a pas fondé un motif de refus ; 
 - sa déclaration préalable n'était pas entachée de fraude et celle-ci ne peut constituer un motif de refus ;  
 - son projet, qui porte sur la réalisation de travaux confortatifs urgents, est conforme à l'article N2 du règlement de plan local d'urbanisme (PLU), ainsi d'ailleurs que l'a jugé le tribunal ; 
 - ce projet consiste bien en la reconstruction de terrasses existantes ; 
 - le maire ne pouvait opposer, sans texte, la nécessité de régulariser la piscine dont les travaux en cause sont distincts, alors qu'il a renoncé à la réalisation de cet ouvrage ; 
 - son arrêté ne pouvait pas non plus légalement, sans texte, se fonder sur le non-respect de l'arrêté interruptif de travaux du 10 février 2022 ; 
 - les travaux en cause sont régularisables et en considérant le contraire le maire a commis une erreur de fait. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 septembre 2024 et 23 avril 2025, la commune d'Ajaccio, représentée par Me Guillini de la selarl Parme avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La commune fait valoir que :  
 - les moyens d'appel ne sont pas fondés ;  
 - elle aurait pu demander au pétitionnaire, en cours d'instruction, de justifier de son titre l'habilitant à réaliser les travaux ; 
 - elle était tenue de retirer une décision tacite de non-opposition entachée de fraude ;  
 Par une ordonnance du 8 avril 2025 la clôture d'instruction a été fixée au 24 avril 2025, à 12 heures et a été reportée au 5 mai 2025 à 12 heures par une ordonnance du 24 avril 2025, et au 12 mai 2025 à 12 heures par une ordonnance du 30 avril 2025. 
 Le 16 mai 2025, la Cour a demandé à M. A de produire son acte notarié de propriété, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.  
 Le 3 juin 2025, M. A a produit en réponse à la demande de la Cour des pièces et des observations qui ont été communiquées à la commune d'Ajaccio. 
 Le 6 juin 2025, la commune d'Ajaccio a produit des observations sur les pièces produites par M. A, qui ont été communiquées à ce dernier. 
 II - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 juin 2024 et 16 octobre 2024 sous le n° 24MA01644, un mémoire enregistré le 12 mai 2025 et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, et un mémoire enregistré le 3 juin 2025, M. A, représenté par Me Guitton de la selarl G et D, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler ce jugement n° 2201103 rendu le 26 avril 2024 par le tribunal administratif de Bastia ;  
 2°) d'annuler l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du 14 avril 2022 ;  
 3°) d'enjoindre au maire d'Ajaccio de lui délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée, ou subsidiairement, de réexaminer sa déclaration préalable ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Ajaccio la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - le jugement attaqué est irrégulier pour ne pas avoir répondu à ses moyens qui n'étaient pas inopérants, dès lors qu'il a considéré à tort que le maire était en situation de compétence liée pour s'opposer à sa déclaration, alors que sa construction a été dûment autorisée en 1987 ;  
 - l'arrêté en litige est entaché d'incompétence la commune ne justifiant pas d'une délégation régulière et publiée au bénéfice de son signataire ;  
 - cet arrêté, en ce qu'il refuse une autorisation, n'est pas motivé en droit et en fait ; 
 - cette mesure est entachée d'une erreur de fait en considérant qu'elle porte sur une construction qui n'a pas été autorisée ; 
 - son projet, qui porte sur la réalisation de travaux confortatifs urgents, savoir la réfection de terrasses et la création d'un mur de soutènement, est conforme à l'article N2 du règlement de plan local d'urbanisme (PLU) et au zonage NR, ainsi d'ailleurs que l'a jugé le tribunal ; 
 - en considérant que les travaux n'étaient pas régularisables, le maire a commis dans son arrêté et sa réponse au recours gracieux une erreur manifeste d'appréciation et une erreur de fait ; 
 - le projet de piscine est conforme aux dispositions du règlement de la zone NR ; 
 - tous les motifs de l'opposition étant illégaux, l'autorisation devra être accordée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 septembre 2024 et 23 avril 2025, et un mémoire enregistré le 6 juin 2025 et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, la commune d'Ajaccio, représentée par Me Guillini de la selarl Parme avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens d'appel ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert,  
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Mathevon, substituant Me Guitton, représentant M. A. 
 Une note en délibéré, présentée pour M. A par Me Guitton, a été enregistrée le 11 juin 2025 dans l'instance n° 24MA01643. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A possède à Ajaccio une parcelle cadastrée section CV n° 28, située dans le lotissement " Capo di Feno " et supportant une maison d'habitation avec piscine. Le 7 février 2022 un agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer de Corse-du-Sud a dressé à son encontre un procès-verbal de constat d'infraction aux règles d'urbanisme, du fait de la réalisation " d'une construction d'une surface taxable de 50 m2 sans autorisation ", en zone à risque du plan de prévention des risques d'incendie de forêt et en infraction avec les dispositions de la zone NR du plan local d'urbanisme. Le 16 mars 2022, M. A a déposé une première déclaration préalable, portant sur la construction d'une piscine de 8 mètres de longueur sur  
 4 mètres de largeur, ainsi que sur la " réhabilitation des terrasses ". Le maire d'Ajaccio s'est opposé à cette déclaration par un arrêté du 14 avril 2022, contre lequel le recours gracieux de M. A a été rejeté par décision du 8 août 2022. Par une seconde déclaration du 16 juillet 2022, M. A a demandé l'autorisation de reconstruire les terrasses " affaissées lors d'un glissement de terrain ". Par un arrêté du 14 septembre 2022, le maire d'Ajaccio s'est opposé à cette déclaration. Par un premier jugement rendu le 26 avril 2024, dont M. A relève appel par sa requête n° 24MA01643, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande dirigée contre cet arrêté du 14 septembre 2022. Par un second jugement rendu le 26 avril 2024, dont M. A relève appel par sa requête n° 24MA01644, le tribunal a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté d'opposition du 14 avril 2022 et la décision du 8 août 2022 rejetant son recours gracieux 
 2. Les requêtes n° 24MA01643 et 24MA01644, bien que dirigées contre des jugements distincts, sont relatives à des projets similaires et présentent à juger des questions communes.  
 Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.  
 Sur la régularité des jugements attaqués : 
 3. Pour rejeter les demandes de M. A tendant à l'annulation des arrêtés des 14 avril et 14 septembre 2022 portant opposition à ses déclarations préalables, le tribunal administratif de Bastia a considéré que les travaux correspondants portaient sur la maison d'habitation qui n'avait pas d'existence légale et qu'ainsi, le maire d'Ajaccio, saisi de demandes d'autorisations qui ne visaient pas à régulariser cette construction, était tenu de les rejeter. Il en a déduit que tous les moyens des requêtes autres que celui consistant à contester l'irrégularité de cette construction étaient inopérants. Par suite, M. A, dont la critique de la situation de compétence liée identifiée par les premiers juges est relative au bien-fondé de leurs jugements, n'est pas fondé à prétendre qu'ils auraient omis de répondre à ses moyens, autres que ceux relatifs à la situation de compétence liée et dûment visés par ces jugements.  
 4. Si M. A fait en outre grief au jugement rejetant sa demande dirigée contre l'arrêté du 14 septembre 2022, de ne pas avoir répondu à son moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalable au retrait d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable du 16 juillet 2022, sa critique, qui vise à remettre en cause la déclaration d'inopérance de ce moyen par le tribunal et qui ne consiste pas à se plaindre d'une omission à examiner un moyen tiré de l'absence de compétence liée pour retirer une telle décision, intéresse elle aussi le bien-fondé de ce jugement et non sa régularité. 
 Sur le bien-fondé des jugements attaqués : 
 En ce qui concerne la nature de la décision litigieuse du 14 septembre 2022 : 
 5. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ".  
 6.  Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23,  
 R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l'urbanisme prises pour leur application qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du  
 chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, c'est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 7. Il ressort des pièces du dossier et il est du reste constant que la déclaration préalable déposée par M. A le 16 juillet 2022 a été reçue par la commune d'Ajaccio le 22 juillet 2022 et que par une lettre du 1er août 2022, dont M. A ne conteste pas la réception dans le délai d'un mois suivant la réception de sa déclaration, les services de la communauté d'agglomération du pays ajaccien, chargés de l'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme déposées sur la commune d'Ajaccio, lui ont demandé de produire sept pièces complémentaires dans un délai de trois mois et indiqué que le délai d'instruction de sa déclaration commencerait à courir à compter de la réception de ces pièces. Par cette lettre, le service instructeur a sollicité la communication du plan de masse coté dans les trois dimensions prévu par les dispositions du b) de l'article  
 R. 431-36 du code de l'urbanisme, le plan en coupe précisant l'implantation de la construction prévu par les dispositions du b) de l'article R. 431-10 de ce code, le plan des façades et toitures visé par les dispositions du a) de cet article, une représentation de l'aspect extérieur de la construction telle que prévue par le c) de l'article R. 431-36, le document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet visé au c) de l'article R. 431-10, ainsi que deux photographies permettant de situer le terrain dans un environnement proche et dans un environnement lointain prévues au d) de ce même article. 
 8. Si M. A invoque l'illégalité de cette demande en affirmant, s'agissant des quatre dernières pièces qu'elle sollicite, qu'il les avait déjà produites à l'appui de sa déclaration et qu'ainsi la demande était à cet égard inutile et abusive, il ne conteste pas que les trois autres pièces demandées font partie de celles qui peuvent être exigées en application du livre IV de la partie réglementaire de ce code, en cas de construction. Par suite, la demande relative à cette lettre faisait obstacle en l'espèce à la naissance d'une décision tacite de non-opposition à l'expiration du délai d'instruction d'un mois et à ce que la décision du 14 septembre 2022 par laquelle le maire d'Ajaccio s'est opposé à cette déclaration soit regardée comme procédant au retrait d'un telle autorisation tacite. Il suit de là que M. A ne peut pas utilement soutenir que l'arrêté en litige du 14 septembre 2022 serait intervenu au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédé de la procédure contradictoire prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, et qu'il ne serait pas suffisamment motivé en ce qu'il retire une décision créatrice de droits, en méconnaissance de l'article L. 211-2 du même code. 
 En ce qui concerne la légalité des décisions d'opposition en litige : 
 9. Aux termes de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme./ Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : ()5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que  
 celui-ci était requis () ".  
 10. Lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. En revanche, une telle exigence ne trouve pas à s'appliquer dans le cas où les travaux effectués sans autorisation concernent d'autres éléments bâtis sur le terrain d'assiette du projet si le permis demandé ne porte pas sur ces éléments distincts du projet, sauf si ces derniers forment avec la construction faisant l'objet de la demande d'extension, en raison de liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique.  
 11. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à l'exigence énoncée au point précédent, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 12. D'une part, il ressort des motifs mêmes de l'arrêté litigieux du 14 avril 2022, ainsi que des écritures de la commune d'Ajaccio devant les premiers juges, que pour justifier son opposition aux deux déclarations préalables de M. A, celle-ci a remis en cause l'existence légale de sa maison d'habitation, en affirmant qu'elle n'avait jamais fait l'objet d'un permis de construire. M. A prétend quant à lui que sa maison, édifiée dans les années 1980, a été l'objet d'un " certificat administratif " délivré par le maire d'Ajaccio le 20 novembre 1987, après avis du même jour donné par le directeur du service de l'urbanisme de la commune. Si la commune a répondu le 13 mai 2023 à la demande de M. A du 7 avril 2023 tendant à la communication de ces documents, qui a reçu un avis favorable de la Commission d'accès aux documents administratifs, qu'elle n'avait pu les retrouver dans ses archives, un tel certificat, tardivement communiqué par M. A au cours de l'instance, qui se borne à autoriser le lotisseur à occuper la parcelle alors constitutive d'un terrain communal, ne peut tenir lieu du permis de construire auquel était soumise à cette date la réalisation d'une telle construction, même au sein d'un lotissement. Dans ces conditions, il ne ressort pas des éléments apportés par le pétitionnaire et par l'administration, que la maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section CV n° 28 a été régulièrement édifiée, ni depuis lors couverte par la délivrance d'un permis de construire. 
 13. D'autre part, compte tenu du caractère pentu du terrain d'assiette des projets, qui exige la réalisation de pilotis et de soutènements pour la reconstruction des terrasses et la construction de la piscine, et de l'implantation des premières dans le prolongement direct de la maison d'habitation et leur nécessité pour l'accessibilité à la piscine depuis cette construction, ces éléments de construction forment avec cette dernière un ensemble immobilier unique. Contrairement à ce que M. A soutient, seulement d'ailleurs à l'appui de sa critique des motifs des arrêtés en litige, il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux en cause seraient nécessaires à la préservation de la maison d'habitation irrégulière. Il lui revenait donc de faire porter ses demandes d'autorisation d'urbanisme non seulement sur de tels travaux dont la piscine à laquelle il ne justifie pas avoir renoncé, mais encore sur sa maison d'habitation, irrégulièrement édifiée, et de solliciter ainsi la délivrance d'un permis de construire. A défaut de quoi, ainsi que l'a jugé le tribunal, le maire d'Ajaccio était tenu de s'opposer aux déclarations préalables dont  
 M. A l'avait saisi. 
 14. Il suit de là que les moyens des requêtes de M. A relatifs à la régularité en la forme des arrêtés en litige, à la compétence de leur signataire, et au bien-fondé de leurs motifs sont inopérants.  
 15.  Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés d'opposition à ses déclarations préalables des 14 avril et 14 septembre 2022, et à ce qu'il soit enjoint au maire d'Ajaccio de lui délivrer ces autorisations ou à défaut de réexaminer ses déclarations. Ses conclusions d'appel tendant à l'annulation de ces arrêtés et aux fins d'injonction ne peuvent donc qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune d'Ajaccio, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.  
 17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de celui-ci une somme au titre de ces mêmes dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er :Les requêtes n° 24MA01643 et n° 24MA01644 de M. A sont rejetées. 
 Article 2:Les conclusions présentées par la commune d'Ajaccio au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 :Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune d'Ajaccio. 
 Délibéré après l'audience du 11 juin 2025, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2025., 24MA01644