CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 8 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La métropole d'Aix-Marseille-Provence a demandé au tribunal administratif de Marseille, à titre principal de déclarer inexistante la délibération n° 21/0464/VAT du 9 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Marseille a lancé une réflexion globale d'aménagement et a décidé de mettre fin aux conventions de mise à disposition foncière conclues avec la métropole pour la mise en œuvre des tranches 2 et 3 du boulevard urbain sud et, à défaut, d'annuler cette délibération, à titre subsidiaire dans le cadre d'un recours en contestation de la validité de la mesure de résiliation de ces conventions et tendant à la reprise des relations contractuelles, d'annuler cette délibération et d'enjoindre à la commune de Marseille de reprendre les relations contractuelles conformément aux conventions de mise à disposition au terme d'un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 000 euros par jour de retard. 
 Par un jugement n° 2107794 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Marseille a déclaré nulle et non avenue cette délibération et a rejeté le surplus des conclusions des parties.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 juillet 2024 et le 6 février 2025, la commune de Marseille, représentée par Me Mendes Constante, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler ce jugement rendu par le tribunal administratif de Marseille le 7 mai 2024 ;  
 2°) de rejeter la demande de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;  
 3°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence une somme de  
 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - les premiers juges ont commis des erreurs de droits en jugeant que la délibération du  
 9 juillet 2021 était entachée d'un vice d'une gravité telle que ce vice affecte non seulement sa légalité, mais son existence même, car :  
 * c'est à tort que le tribunal a jugé que les terrains objets des conventions des  
 8 octobre 2018 et 16 septembre 2019, en tant qu'ils sont " nécessaires " à l'exercice de la compétence en matière de voirie et mis de plein droit à la disposition de la communauté urbaine Marseille Provence métropole (CUMPM), avaient été automatiquement transférés à la métropole ; ces terrains ne pouvaient pas être en réalité transférés en pleine propriété de la CUMPM à la métropole, faute d'avoir été préalablement transférés en pleine propriété entre la commune de Marseille et la CUMPM, et faute d'avoir été utilisés pour l'exercice de la compétence " voirie " au jour du transfert de cette compétence ;  
 * c'est à tort que le tribunal a jugé que les conventions des 8 octobre 2018 et  
 16 septembre 2019 se bornent à réitérer les obligations légales qui pèsent sur les parties en application de l'article L. 5217-5 du CGCT ; les deux personnes publiques pouvaient en réalité librement contracter pour prévoir les modalités d'utilisation des terrains objet des conventions, lesquelles ne sont pas superfétatoires, certaines parcelles ayant été acquises par la commune après le transfert de compétence " voirie " à la communauté urbaine, et d'autres l'ayant été pour une tout autre finalité que l'aménagement du boulevard ;  
 * c'est à tort que le tribunal a jugé que la délibération en litige tend à faire échec aux dispositions de l'article L. 5217-5 du CGCT alors qu'elle a notamment pour objet la résiliation des conventions de mise à disposition foncière ; les parcelles objets des deux conventions conclues  
 les 8 octobre 2018 et 16 septembre 2019 ne portaient aucunement sur des terrains utilisés pour l'exercice de la compétence voirie, qui seuls pouvaient faire l'objet d'une mise à disposition de plein droit ;  
 - les conventions de mise à disposition ne répondent plus au but d'intérêt général visé par la métropole et au projet envisagé par celle-ci et, ayant perdu leur objet, pouvaient être résiliées pour un motif d'intérêt général, comme elles l'ont été ;  
 - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la délibération en litige ne peut donc être considérée comme inexistante ;   
 - la délibération du 9 juillet 2021 est légale, car :  
 * aucune délégation n'ayant été consentie au maire de la commune, le conseil municipal était seul compétent pour prendre cette délibération en application du parallélisme des formes et des compétences ;  
 * la décision de résiliation des conventions de mise à disposition foncière, qui est fondée sur des enjeux de circulation, de développement urbain, d'environnement et de développement des déplacements doux, est justifiée par un motif d'intérêt général ;  
 * la reprise des relations contractuelles sollicitée par la métropole porterait une atteinte excessive à l'intérêt général environnemental.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 janvier et 12 février 2025, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, représentée par Mes Mialot et Poulard, conclut, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) à titre principal, au rejet de la requête ;  
 2°) subsidiairement, à la déclaration de l'inexistence ou, à défaut, à l'annulation la délibération du 9 juillet 2021 n° 21-37151-DSFP ; 
 3°) très subsidiairement, dans le cadre d'un recours en contestation de validité de la résiliation des conventions de mise à disposition, à l'annulation de cette délibération et à ce qu'il soit enjoint à la commune de Marseille de reprendre les relations contractuelles avec la métropole d'Aix-Marseille-Provence conformément aux conventions de mise à disposition ainsi résiliées, sous astreinte de 100 000 euros par jour de retard au terme d'un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 
 4°) dans tous les cas, à ce que soit mise à la charge de la commune de Marseille la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 L'établissement public fait valoir que :  
 - le tribunal n'a pas jugé que la propriété des parcelles en cause avait été transférée à la communauté urbaine et l'absence de ces parcelles sur le procès-verbal de transfert est donc sans incidence sur la solution du litige ; 
 - il résulte des articles L. 5217-5, L. 5211-15 III, et L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales que les biens des communes membres " utilisés " ou " nécessaires " à l'exercice des compétences transférées sont mis à disposition de plein droit de l'établissement public de coopération intercommunale c'est-à-dire en l'occurrence, en matière de voirie, d'abord la communauté urbaine puis la métropole ; 
 - l'inexistence de la délibération en litige se justifie par la volonté de la commune de faire échec, en l'adoptant, à la mise à disposition de plein droit des parcelles en cause ; 
 - s'il fallait considérer que les conventions de mise à disposition revêtent un caractère contractuel, alors il faudrait annuler la décision en litige qui les résilie comme entachée d'incompétence, le conseil municipal s'étant dessaisi de la compétence nécessaire à cette résiliation au profit du maire, comme ne reposant sur aucun motif d'intérêt général et comme entachée d'erreur de droit ; 
 - il y aurait donc lieu d'enjoindre à la commune de reprendre les relations contractuelles et d'assortir cette injonction d'une astreinte de 100 000 euros par jour de retard au terme d'un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert, 
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Woimant, substituant Me Mendes Constante, représentant la commune de Marseille et de Me Mialot, représentant la métropole d'Aix-Marseille-Provence.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par trois conventions des 7 novembre 2017, 8 octobre 2018 et 16 septembre 2019,  
 la commune de Marseille a mis à la disposition de la métropole d'Aix-Marseille-Provence des terrains situés dans l'emprise des tronçons destinés à la réalisation des première, deuxième et troisième tranche du boulevard urbain sud à Marseille. Par une délibération n° 21/0464/VAT du  
 9 juillet 2021, le conseil municipal de Marseille a mis fin unilatéralement aux conventions des  
 8 octobre 2018 et 6 septembre 2019 mettant à disposition de la métropole d'Aix-Marseille-Provence 51 de ces parcelles, situées sur le tracé du boulevard urbain sud, du boulevard de  
 Sainte-Marguerite, de la traverse de la Gouffonne, de l'avenue de Lattre de Tassigny, du chemin Jean Roubin, de la traverse de la Seigneurie, du chemin de Morgiou, de l'avenue de la Jarre, de la rue Antoine Fortune Marion, du chemin du Roy d'Espagne, de la traverse Pourrières, de la rue Jules Rimet, de la traverse Le Mée, de la traverse Musso, du boulevard des Amis, de la traverse de la Redonne et de la traverse Parangon. Par un jugement du 7 mai 2024, dont la commune de Marseille relève appel, le tribunal administratif de Marseille a déclaré nulle et non avenue cette délibération.   
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2. Pour déclarer nulle et non avenue la délibération du 9 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Marseille a mis fin aux conventions de mise à disposition conclues avec la métropole d'Aix-Marseille-Provence les 8 octobre 2018 et 6 septembre 2019, le tribunal administratif de Marseille a considéré que, en application des dispositions des articles L. 5217-5 et L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales, les terrains communaux objets de ces conventions avaient été, de plein droit, mis à la disposition de la métropole, substituée à la communauté urbaine Marseille Provence Méditerranée, dès lors que ces terrains, acquis par la  commune pour l'aménagement du boulevard urbain sud, étaient nécessaires à l'exercice de la compétence " voirie " transférée à la métropole. 
 3. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 5215-28 du code général  
 des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur au jour de la création de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole le 31 décembre 2000, par arrêté préfectoral  
 du 7 juillet 2000 : "  Les immeubles et meubles faisant partie du domaine public des communes appartenant à l'agglomération sont affectés de plein droit à la communauté urbaine, dès son institution, dans la mesure où ils sont nécessaires à l'exercice des compétences de la communauté./ Le transfert définitif de propriété ainsi que des droits et obligations attachés aux biens transférés est opéré par accord amiable./A défaut d'accord amiable, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis d'une commission dont la composition est fixée par arrêté du ministre de l'intérieur et qui comprend notamment des maires et des conseillers généraux, procède au transfert définitif de propriété au plus tard un an après les transferts de compétences à la communauté urbaine./Les transferts de biens, droits et obligations prévus aux alinéas précédents ne donnent pas lieu à indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-1 du code de la voirie routière, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ". 
 5. Enfin, avant l'entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l'appartenance d'un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En l'absence de toute disposition en ce sens, l'entrée en vigueur de ce code n'a pu, par elle-même, avoir pour effet d'entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public, en application de la règle énoncée ci-dessus, compte tenu, notamment, de leur affectation à l'usage direct du public. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles mises à la disposition de la métropole d'Aix-Marseille-Provence par la commune suivant les conventions des 8 octobre 2018 et  
 6 septembre 2019, n'étaient pas au nombre de celles qui avaient été recensées dans le procès-verbal de transfert de propriété des voies de la commune à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole du 17 janvier 2002. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que l'ensemble de ces parcelles aient été dès l'institution de la communauté urbaine, affectées au service public et spécialement aménagées en vue de ce service public ou aux besoins de la circulation terrestre. Néanmoins il résulte des actes notariés et délibérations produits par la commune de Marseille, et de la comparaison des tableaux établis par celle-ci et par la métropole, que cinq de ces terrains ont été affectés à la voirie et que les autres, à l'exception des parcelles cadastrées préfixe 852 section A n° 130 et 131, et préfixe 841 section D n° 146, ont été acquis par la commune en vue de permettre la réalisation d'une voie rapide urbaine de contournement du centre-ville, dans le prolongement de la voie L2, inscrite au plan d'occupation des sols, dont la maîtrise d'ouvrage a été transférée de plein droit, avec la compétence " voirie ", à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole en application des dispositions du b) du 2° du I de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, et qui a alors été désignée comme " le boulevard urbain sud ". L'affectation de ces parcelles à la circulation terrestre, pour les besoins de laquelle elles étaient destinées à recevoir un aménagement spécial, a eu pour effet de leur conférer, dès leur acquisition par la commune de Marseille, le caractère d'une dépendance du domaine public communal au sens des dispositions de l'article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales, citées au point 3. 
 7. Il suit de là qu'en application de ces mêmes dispositions, ces immeubles, nécessaires à l'exercice de la compétence " voirie " de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole, ont été affectés de plein droit à la communauté urbaine dès son institution.  
 8. Si la commune de Marseille soutient avoir acquis les deux parcelles cadastrées préfixe 849 section K n° 142 et préfixe 846 section A n° 107, respectivement en 2001 et 2002, soit après l'institution de la communauté urbaine et le transfert de la compétence " voirie ", l'affectation de plein droit à la communauté urbaine des immeubles du domaine public communal nécessaires à l'exercice des compétences communautaires, telle que prévue par les dispositions précitées de l'article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales, n'est pas limitée aux immeubles ayant intégré le domaine public communal avant l'institution de la communauté urbaine. Ainsi, ces deux parcelles nécessaires à l'exercice de la compétence " voirie " de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole ont elles aussi été affectés de plein droit à la communauté urbaine. 
 9. En second lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur au jour de la création de la métropole  
 d'Aix-Marseille-Provence le 1er janvier 2016 : " I. - Par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 5217-1, la métropole d'Aix-Marseille-Provence regroupe l'ensemble des communes membres de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, de la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et de la communauté d'agglomération du Pays de Martigues./()II. - La métropole d'Aix-Marseille-Provence est soumise aux dispositions du chapitre VII du présent titre, sous réserve des dispositions du présent chapitre ".  
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 5217-5 du même code, dans sa rédaction en vigueur à cette même date : " Les biens et droits appartenant au patrimoine de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre transformé en application de l'article  
 L. 5217-4 sont transférés à la métropole en pleine propriété. Lorsque les biens étaient mis, par les communes, à disposition de cet établissement public, en application des articles L. 1321-1 et  
 L. 1321-2, le transfert de propriété est opéré entre la ou les communes concernées et la métropole. / A défaut d'accord amiable, un décret en Conseil d'Etat procède au transfert définitif de propriété. Il est pris après avis d'une commission dont la composition est fixée par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales et qui comprend des maires des communes concernées par un tel transfert, le président du conseil de la métropole et des présidents d'organe délibérant d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. La commission élit son président en son sein.()La métropole est substituée de plein droit, pour l'exercice des compétences transférées, aux communes membres et à l'établissement public de coopération intercommunale transformé en application de l'article L. 5217-4, dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens mis à disposition en application du premier alinéa du présent article et transférés à la métropole en application du présent article ainsi que, pour l'exercice de ces compétences sur le territoire métropolitain, dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. ". L'article L. 5217-4 de ce code précise que : " La métropole est substituée de plein droit à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la transformation est mentionnée à l'article L. 5217-1. / La substitution de la métropole à l'établissement public de coopération intercommunale est opérée dans les conditions prévues aux deux derniers alinéas de l'article L. 5211-41. ".  
 11. Enfin, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5211-41 du même code : " L'ensemble des biens, droits et obligations de l'établissement public de coopération intercommunale transformé sont transférés au nouvel établissement public qui est substitué de plein droit à l'ancien établissement dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de l'acte duquel la transformation est issue. () ". 
 12. Il résulte de la combinaison des dispositions législatives précitées, dont la finalité est d'éviter les effets de discontinuité en cas de succession d'établissements publics de coopération intercommunale, que la substitution de plein droit d'une métropole à une communauté urbaine, et le transfert de la compétence " voirie " qui y est notamment attaché, ont pour effet de transférer à la métropole les immeubles nécessaires à l'exercice de cette compétence et précédemment affectés de plein droit à la communauté urbaine.  
 13. Il suit de là non seulement que l'affectation de plein droit à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole des parcelles citées aux points précédents a été transférée, par l'effet de la loi, à la métropole d'Aix-Marseille-Provence, qui exerce de plein droit la compétence " voirie ", mais encore que la mise à disposition de ces parcelles par la commune de Marseille au bénéfice de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, par les conventions des 8 octobre 2018 et  
 16 septembre 2019, était sans objet.  
 14. Par conséquent la délibération en litige, qui n'a pas la nature d'une décision de résiliation de conventions de mise à disposition des biens immobiliers en cause, a en réalité pour objet d'en disposer à nouveau, en méconnaissance de la compétence transférée à la métropole par les dispositions législatives citées aux points 9 et 10.  
 15. Compte tenu de la nécessité de la maîtrise foncière de l'ensemble des parcelles objets des conventions des 8 octobre 2018 et 6 septembre 2019 pour la réalisation d'une même opération déclarée d'utilité publique et du lien d'indissociabilité qui en résulte, la circonstance que seules les parcelles cadastrées préfixe 852 section A n° 130 et 131, et préfixe 841 section D n° 146 n'ont pas été affectées de plein droit à la communauté urbaine puis à la métropole n'est pas de nature à rendre légale, même dans cette seule mesure, la délibération en litige. Une telle illégalité est ainsi de nature à justifier, compte tenu de son degré de gravité, non pas la déclaration d'inexistence de cette délibération, mais son annulation totale, ainsi que le soutient la métropole à titre subsidiaire. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède d'une part que la commune de Marseille est seulement fondée à prétendre que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a déclaré nulle et non avenue sa délibération du 9 juillet 2021, et d'autre part qu'il y a lieu d'annuler totalement cette délibération et de réformer ce jugement en ce qu'il a de contraire à cette annulation. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Marseille et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la métropole d'Aix-Marseille-Provence tendant à l'application de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération n° 21/0464/VAT adoptée le 9 juillet 2021 par le conseil municipal de Marseille est annulée. 
 Article 2 : Le jugement n° 2107794 rendu le 7 mai 2024 par le tribunal administratif de Marseille est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. 
 Article 3 : Le surplus de la requête n° 24MA01727 de la commune de Marseille et les conclusions de la métropole d'Aix-Marseille-Provence aux fins de déclaration d'inexistence et d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Marseille et à la métropole d'Aix-Marseille Provence.  
 Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 24 juin 2025, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Lombart, premier conseiller. 
 Lu en audience publique, le 8 juillet 2025,