CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 20 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision du 20 janvier 2022 par laquelle le directeur de la plateforme industrielle courrier Côte d’Azur de La Poste l’a mis en demeure d’arrêter de distribuer des tracts syndicaux aux agents en position de travail et d’annuler la décision du 14 mars 2022 par laquelle le directeur lui a également infligé une sanction d’avertissement. 
  
Par un jugement n° 2200882, 2200883 du 10 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la requête de M. A....  
  
Procédure devant la cour :  
  
Par une requête enregistrée le 10 juillet 2024, M. B... A..., représenté par la Selarl Dellien associés, demande à la cour :  
  
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon ;  
  
2°) d’annuler la décision en date du 20 janvier 2022 ; 
 
3°) d’annuler la décision du 14 mars 2022 ;  
 
4°) de mettre à la charge de La Poste le paiement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que :  
 
En ce qui concerne la décision du 20 janvier 2022 : 
- elle n’est pas motivée en méconnaissance des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;  
- elle méconnaît les dispositions de l’article 9 du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 qui fixent un principe de libre diffusion de documents d’origine syndicale dès lors que la distribution de tracts syndicaux aux agents en position de travail n’était pas susceptible de porter atteinte au bon fonctionnement du service et à la sécurité des agents et que l’interdiction de distribution des tracts était générale et injustifiée    
- elle porte atteinte de manière disproportionnée à la liberté syndicale, aux droits des représentants syndicaux et au droit des agents d’avoir accès aux documents syndicaux   
- elle est entachée d’erreur de fait, la mise en demeure n’ayant pas été précédée de l’entretien qu’elle mentionne ; 
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir ; 
- elle est discriminatoire à son encontre. 
 
En ce qui concerne la décision du 14 mars 2022 : 
- la matérialité des faits reprochés n’est pas établie ;  
- il n’a contrevenu à aucun ordre précis et circonstancié ;  
- l’intervention d’un représentant syndical extérieur ne nécessitait aucune autorisation en vertu d’un quelconque texte, en particulier de l’article 8 du règlement intérieur de La Poste, sauf à porter atteinte au principe de libre circulation des délégués syndicaux posé à l’article L. 2143-20 du code du travail ;  
- la décision est illégale par voie de conséquence de l’illégalité de la décision du 20 janvier 2022. 
  
Par un mémoire en défense enregistré le 29 janvier 2025, la SA La Poste, représentée par la Selarl Freichet AMG, demande à la cour : 
 
1°) de rejeter la requête de M. A... ; 
 
2°) de mettre à la charge de M. A... le paiement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution, notamment le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
‑ la loi n° 84‑16 du 11 janvier 1984 ; 
- la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 ; 
- la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 ; 
- la loi n° 2022-1449 du 22 novembre 2022 ; 
- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ; 
- le décret n° 82-447 du 28 mai 1982 ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Noire,  
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public, 
- et les observations de Me Loret substituant Me Fages, représentant M. A..., et de Me Freichet, représentant la SA La Poste. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. M. A..., agent titulaire de la fonction publique d’Etat, relevant du corps des agents professionnels qualifiés de La Poste, au grade d’agent professionnel qualifié de premier niveau, est rattaché à la plateforme industrielle du courrier (PIC) Côte d’Azur, située à Toulon, et membre par ailleurs du syndicat Sud PTT 83. Par une décision du 20 janvier 2022 prise par le directeur de la plateforme, il a été mis en demeure de cesser de distribuer des tracts syndicaux aux agents en poste de travail et, par une décision du 14 mars 2022, il s’est vu infliger une sanction disciplinaire d’avertissement à raison des faits de distribution de tracts syndicaux dans le hall de production et d’introduction d’un représentant syndical dans ce hall sans autorisation. M. A... relève appel du jugement du 10 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d’annulation de ces deux décisions.  
 
 
Sur la légalité de la décision du 20 janvier 2022 : 
 
 
2. Par la décision contestée du 20 janvier 2022, le directeur de la plateforme industrielle du courrier Côte d’Azur a non seulement mis en demeure M. A..., sous peine d’une sanction, d’arrêter de distribuer des tracts syndicaux auprès des agents en train de travailler sur leur position de travail, mais également décidé que, pour ne pas gêner le fonctionnement du service, la distribution de tracts syndicaux ne pouvait avoir lieu sur le site qu’à la sortie de service après les tourniquets d’entrée et de sortie de la plateforme tout en restant dans l’enceinte de l’établissement. Cette décision, qui fixe les modalités de l'exercice de la liberté syndicale qui est au nombre des droits et libertés fondamentaux, ne présente pas le caractère d'une mesure d'ordre intérieur et constitue un acte susceptible de recours. 
 
 
3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques (…) ». Aux termes de l’article L. 211‑5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». La décision contestée comporte, en tout état de cause, l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit par suite être écarté. 
 
 
4. En deuxième lieu, si M. A... soutient que la mise en demeure litigieuse de cesser de distribuer des tracts syndicaux aux agents n’aurait pas été précédée de l’entretien auquel la décision du 20 janvier 2022 se réfère, il n’assortit pas ce moyen des précisions permettant d’apprécier au regard de quelles dispositions et dans quelle mesure un tel défaut d’entretien préalable, à supposer qu’il n’aurait effectivement pas eu lieu, serait de nature à entacher la décision en litige d’un vice de procédure. A défaut d’éléments remettant en cause la réalité de la tenue de cet entretien, le moyen tiré de l’erreur de fait manque en outre en fait. 
 
 
5. En troisième lieu, d’une part, aux termes des dispositions du sixième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution : « Tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l’action syndicale et adhérer au syndicat de son choix ». En outre, la liberté syndicale est au nombre des droits et libertés fondamentaux. D’autre part, pour ce qui concerne la définition des règles relatives aux conditions matérielles d'exercice du droit syndical au sein de La Poste, il résulte des articles 29 et 31 de la loi du 2 juillet 1990, qui ont été initialement adoptés en 1990 alors que le personnel de La Poste était composé de fonctionnaires et n'ont pas été remis en cause par la loi du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales, que le législateur, du moins jusqu’à la loi du 22 novembre 2022 visant à accompagner la mise en place de comités sociaux et économiques à La Poste, a entendu écarter l'application à La Poste des dispositions du code du travail relatives aux institutions représentatives du personnel et aux délégués syndicaux ainsi que de celles qui, relatives aux conditions matérielles de l'exercice du droit syndical, n'en sont pas séparables. Ainsi, en l'état de la législation applicable à la date de la décision en litige, la définition des conditions matérielles de l'exercice du droit syndical à La Poste demeurait régies par la loi du 13 juillet 1983 et le décret du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique. Ainsi, aux termes de l’article 9 de ce décret, alors en vigueur, et applicable : « Les documents d'origine syndicale peuvent être distribués aux agents dans l'enceinte des bâtiments administratifs, mais en dehors des locaux ouverts au public. Ces distributions ne doivent en aucun cas porter atteinte au bon fonctionnement du service. Lorsqu'elles ont lieu pendant les heures de service, elles ne peuvent être assurées que par des agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une décharge de service ».  
 
 
6. Il ressort des pièces du dossier et notamment des termes de la décision du 20 janvier 2022 qu’elle est fondée sur la circonstance que M. A..., membre du syndicat Sud PTT 83, a procédé à deux reprises, en novembre 2021 puis le 17 janvier 2022, et malgré un rappel à l’ordre verbal par son responsable de production dans l’intervalle, à la distribution de tracts syndicaux directement aux agents en fonction sur leur poste de travail au sein de la plateforme industrielle de courrier. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a ainsi distribué des tracts syndicaux à des agents en train de travailler sur des machines de tri ou conduisant des engins de manutention au sein de la plateforme industrielle du courrier de Toulon. Or, la distribution de tracts dans ces conditions, compte tenu notamment du risque de déconcentration des agents de leurs tâches réalisées sur ces engins et machines industrielles et, par conséquent, d’accident dans le hall de production, est susceptible de porter atteinte à la sécurité des agents. Si M. A... conteste ce risque, il n’en remet pas en cause la réalité en se bornant à produire des attestations émanant de son propre syndicat, à soutenir que le travail sur de telles machines et engins remonterait aux années 1980, à soutenir que de telles restrictions n’auraient pas été instaurées sur d’autres sites de La Poste, et à soutenir qu’il ne serait pas établi que la politique de prévention des risques et de l’accidentologie mise en œuvre depuis 2016 sur la plateforme de Toulon aurait effectivement permis de réduire le nombre d’accidents de travail en préservant la concentration des agents les utilisant. Le directeur de la plateforme industrielle courrier Côte d’Azur a pu par conséquent, afin d’éviter de compromettre le bon fonctionnement du service, décider, sur le fondement des dispositions de l’article 9 du décret du 28 mai 1982 précité, d’interdire, notamment à M. A..., de distribuer des tracts syndicaux au sein du hall de production de la plateforme aux agents en poste. Pour les mêmes motifs, M. A... n’est pas fondé à soutenir que la décision porterait, dans cette mesure, une atteinte disproportionnée à la liberté syndicale, ni même aux droits des représentants syndicaux et au droit des agents d’avoir accès aux documents d’origine syndicale.  
 
 
7. Toutefois, en limitant la possibilité de distribution de ces tracts syndicaux à la seule sortie de service après les tourniquets d’entrée et de sortie tout en restant dans l’enceinte de l’établissement, sans circonscrire cette limitation au seul hall de production où les agents travaillent sur des machines et engins, et alors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la distribution ne pourrait s’effectuer en dehors du hall de production qu’aux tourniquets d’entrée et de sortie de la plateforme à la sortie du service sans porter atteinte au bon fonctionnement du service, le directeur a méconnu, dans cette mesure, les dispositions de l’article 9 du décret du 28 mai 1982 et porté une atteinte excessive à la liberté syndicale.  
 
 
8. En quatrième lieu, M. A..., qui se borne à soutenir que la décision aurait été prise dans le seul but de limiter son action syndicale à la suite d’une pétition qu’il aurait fait circuler en octobre 2021 pour réclamer l’embauche de nouveaux agents, n’établit ni le détournement de pouvoir qu’il allègue, ni que la décision aurait été prise de manière discriminatoire à son encontre. 
 
 
9. Il résulte de ce qui précède que la décision du 20 janvier 2022 n’est illégale et ne doit être annulée qu’en tant qu’elle ne limite pas l’interdiction de distribution de tracts syndicaux au sein du seul hall de production où les agents travaillent sur des machines et engins de la plateforme industrielle courrier Côte d’Azur.  
 
 
Sur la légalité de la décision du 14 mars 2022 :  
 
 
10. Aux termes de l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique, qui a repris depuis le 1er mars 2022 les dispositions de l’article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / 1° Premier groupe : / a) L'avertissement (…) ».  
 
 
 
11. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 
 
 
 
 
 
 
12. La sanction disciplinaire de l’avertissement infligée le 14 mars 2022 à M. A... a été décidée, d’une part, au motif de la distribution le 24 janvier 2022 de tracts syndicaux aux agents dans le hall de production alors qu’il lui avait préalablement été demandé de ne plus y procéder et, d’autre part, au motif qu’il avait laissé entrer sans autorisation un représentant syndical, étranger au service, pour y distribuer des tracts syndicaux. 
 
 
13. D’une part, si M. A... conteste pour la première fois en appel l’exactitude matérielle des faits qui lui sont reprochés, il ressort des pièces du dossier et n’est pas véritablement contesté que M. A... a été surpris en novembre 2021 en train de distribuer des tracts syndicaux dans le hall de production. M. A... indique lui-même avoir effectué une distribution de tracts syndicaux dans le hall de production de la plateforme les 2 et 3 septembre 2021. Malgré un rappel à l’ordre dans les jours suivants, il a de nouveau distribué des tracts en ce lieu le 17 janvier 2022 et malgré la mise en demeure de cesser d’y procéder le 20 janvier 2022, il y a de nouveau procédé le 24 janvier 2022. La circonstance que M. A... aurait alors été empêché par un encadrant de procéder effectivement à la distribution des tracts ou de la poursuivre les 18 et 19 octobre 2021 ainsi que le 24 janvier 2022 ne remet pas en cause la matérialité des faits qui lui sont reprochés d’avoir procédé à la distribution de tracts syndicaux malgré une mise en demeure, dont la légalité n’est dans cette mesure pas remise en cause ainsi qu’il a été dit au point 6, de cesser d’y procéder de manière attentatoire au bon fonctionnement du service dans le hall de production. Ces faits, alors que tout fonctionnaire est tenu de se conformer aux ordres qu'il reçoit de ses supérieurs hiérarchiques, sauf si ces ordres sont manifestement illégaux, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, constituent une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. 
 
 
14. D’autre part, aux termes de l’article 6 du décret du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique, alors en vigueur : « Tout représentant mandaté à cet effet par une organisation syndicale a libre accès aux réunions tenues par cette organisation à l'intérieur des bâtiments administratifs, même s'il n'appartient pas au service dans lequel une réunion se tient. / Le chef de service doit être informé de la venue de ce représentant avant le début de la réunion ». Aux termes de l’article 8 du règlement intérieur de La Poste : « Les personnels sont tenus de respecter les procédures et consignes de sécurité relatives à l'accès et à la circulation des personnes et des véhicules à l'intérieur de l'entité et de ses dépendances. / Toute personne extérieure à l'établissement ne pourra accéder aux locaux qu'après autorisation préalable du chef d'établissement ou de son représentant, sauf exercice des droits reconnus aux représentants du personnel et aux représentants syndicaux dans les conditions et selon les modalités fixées par la législation en vigueur. / Une carte d'identité professionnelle régulièrement renouvelée est fournie à chaque agent. Les personnels doivent pouvoir la présenter comme preuve de leur appartenance à La Poste. / Doivent également être respectées les règles propres à chaque établissement concernant l'accès, le contrôle et la circulation des personnes étrangères au service. / Dans le respect de ces principes, les directeurs d'établissements garantissent les droits d'accès aux restaurants d'entreprise, aux services de santé au travail et aux services sociaux situés dans leurs établissements ». 
 
 
 
 
15. M. A... ne conteste pas qu’il a permis le 24 janvier 2022 à un représentant syndical SUD PTT 83 de s’introduire dans le hall de production de la plateforme industrielle du courrier de Toulon pour y distribuer des tracts syndicaux, ainsi qu’il résulte des attestations produites en défense. Si La Poste reproche à M. A... d’avoir permis à ce représentant d’accéder au hall de production sans avoir obtenu l’autorisation du directeur de la plateforme, il ne résulte pas des dispositions des articles 6 et 9 du décret du 28 mai 1982, citées aux points 5 et 14, qu’un représentant d’un syndicat mandaté ne pourrait se rendre dans des établissements et y distribuer des tracts sans avoir préalablement prévenu le chef d’établissement. L’article 8 du règlement intérieur n’impose pas davantage l’obtention d’une autorisation préalable du chef d’établissement pour qu’une personne extérieure à cet établissement accède, pour l’exercice des droits reconnus aux représentants syndicaux, aux locaux. Il ressort en outre des pièces du dossier que par courriel du 19 janvier 2022, le syndicat Sud PTT 83 a annoncé et ainsi informé le directeur de la plateforme, du déplacement d’un représentant syndical sur le site pour y distribuer des tracts le 24 janvier 2022. Les faits reprochés à M. A... relatifs à l’introduction sans autorisation d’un représentant syndical sur la plateforme, ne justifiaient donc pas le prononcé d’une sanction disciplinaire.  
 
 
16. Les seuls faits constitutifs d’une faute imputable à M. A..., tenant à la distribution de tracts syndicaux dans le hall de production en méconnaissance d’un ordre donné par son supérieur hiérarchique, justifiaient pour autant à eux seuls le prononcé de la sanction de l’avertissement dont M. A... ne critique pas la proportionnalité à la gravité des faits en cause.  
 
 
17. En dernier lieu, si M. A... se prévaut pour la première fois en appel à l’encontre de la sanction d’avertissement prise le 14 mars 2022, par voie d’exception, de l’illégalité de la mise en demeure du 20 janvier 2022, qui n’en constitue pas pour autant le fondement, ce moyen ne peut en tout état de cause qu’être écarté dès lors que les moyens soulevés contre la première décision contestée ont été écartés aux points 2 à 6 et au point 8 en tant qu’elle met notamment M. A... en demeure de cesser la distribution de tracts syndicaux aux agents en poste dans le hall de production. 
 
 
18. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 20 janvier 2022 en tant seulement qu’elle ne limite pas l’interdiction de distribution de tracts syndicaux au sein du seul hall de production de la plateforme industrielle courrier Côte d’Azur. Il n’est en revanche pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par ce même jugement, le tribunal a rejeté le surplus de sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision du 20 janvier 2022 en ce qu’elle interdit la distribution de tracts syndicaux au sein du hall de production de la plateforme et met M. A... en demeure de s’y conformer et, d’autre part, à l’annulation de la décision de sanction du 14 mars 2022. 
 
 
Sur les frais d’instance :  
 
  
19. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit tant aux conclusions de M. A... qu’à celles de la SA La Poste tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement du 10 mai 2024 du tribunal administratif de Toulon est annulé en tant qu’il a rejeté la demande d’annulation de la décision du 20 janvier 2022 en tant seulement qu’elle ne limite pas l’interdiction de distribution de tracts syndicaux au sein du seul hall de production de la plateforme industrielle courrier Côte d’Azur.  
 
Article 2 : La décision du 20 janvier 2022 est annulée en tant qu’elle ne limite pas l’interdiction de distribution de tracts syndicaux au sein du seul hall de production de la plateforme industrielle courrier Côte d’Azur.  
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la SA La Poste. 
 
  
Délibéré après l’audience du 3 octobre 2025, où siégeaient : 
  
- Mme Menasseyre, présidente de chambre, 
- Mme Vincent, présidente assesseure, 
- Mme Noire, première conseillère.  
  
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 octobre 2025.