CAA13 · 2ème chambre - formation à 3 — 28 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme F... D... épouse E... a demandé au tribunal administratif de Nice, par deux requêtes introductives d’instance enregistrées sous les n°s 2103755 et 2103757 : 
 
- d’annuler la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 par laquelle la directrice adjointe du centre hospitalier « La Palmosa » l’a placée en congé de maladie ordinaire pour la période du 25 mai 2020 au 24 mai 2021 et de condamner le centre hospitalier à lui payer la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice moral subi en raison de l’illégalité de cette décision ; 
- d’annuler la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 par laquelle la directrice adjointe du centre hospitalier « La Palmosa » l’a placée en disponibilité d’office à compter du 25 mai 2021 et de condamner le centre hospitalier à lui payer la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice moral subi en raison de l’illégalité de cette décision ; 
- d’enjoindre au directeur du centre hospitalier de la placer sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence pour la période du 25 mai 2020 au 24 mai 2021 et à compter du 25 mai 2021. 
 
 
Par un jugement n°s 2103755 et 2103757 du 15 mai 2024, le tribunal administratif de Nice, après avoir joint les deux requêtes dont il était saisi, a annulé la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 par laquelle la directrice adjointe du centre hospitalier « La Palmosa » l’a placée en disponibilité d’office à compter du 25 mai 2021 et a rejeté le surplus des conclusions des parties. 
 
 
 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 juillet 2024 et 4 décembre 2024, Mme D..., représentée parMe Guuillotin, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler les deux décisions n° 2021/326 et n° 2021/327 du 21 avril 2021 ;  
 
2°) d’enjoindre au directeur du centre hospitalier « La Palmosa » de la placer sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence pour la période du 25 mai 2020 au 24 mai 2021 et à compter du 25 mai 2021 ; 
 
3°) de mettre à la charge du centre hospitalier « La Palmosa » la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 est entachée d’un défaut de motivation ; 
- elle est entachée d’un vice de procédure en l’absence de communication de l’avis du comité médical et du procès-verbal de la séance ; 
- le principe de l’égalité des armes a été méconnu ; 
- la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 est contraire à la circulaire du 10 novembre 2020, remplacée par celle du 9 septembre 2021, définissant les critères permettant d’identifier les agents publics vulnérables présentant un risque de développer une forme grave d’infection au virus SARS-Cov-2 ; à supposer que cette circulaire du 10 novembre 2020 ne soit pas opposable, il y a lieu de se référer à l’avis rendu par le Haut conseil de la fonction publique du 29 octobre 2020 ; 
- elle méconnaît les dispositions des articles 1 et 2 du décret n° 2020-1365 du 10 novembre 2020 ; 
- elle répondait aux conditions lui permettant d’être placée en autorisation spéciale d’absence du 25 mai 2020 au 25 mai 2021 ; 
- il y a lieu de confirmer l’annulation de la décision n° 2021/327 du 21 avril 2020 dès lors qu’elle est entachée d’un défaut de motivation et d’un vice de forme en l’absence de mention de l’avis du comité médical, que le principe de l’égalité des armes n’a pas été respecté, qu’elle ne pouvait être placée en disponibilité d’office alors qu’elle n’avait pas épuisé ses droits à congés, qu’elle aurait dû être placée sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence à compter du 25 mai 2021 et que le centre hospitalier a fait preuve d’inaction dans la gestion de sa situation. 
 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 septembre 2024 et 2 janvier 2025, le centre hospitalier « La Palmosa », représenté par la SCP Braunstein & associés, agissant par Me Andrieux, demande à la cour :  
 
1°) de confirmer le jugement n° 2103755 et 2103757 du 15 mai 2024 du tribunal administratif de Nice en tant qu’il a rejeté les conclusions à fin d’annulation de la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 et les conclusions présentées à fin d’injonction ; 
 
2°) de réformer ce jugement en tant qu’il a fait droit aux conclusions à fin d’annulation de la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 ; 
 
 
3°) de mettre à la charge de Mme D... la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- les moyens soulevés par la requérante à l’encontre des deux décisions ne sont pas fondés ; 
- le jugement du tribunal doit être annulé partiellement dès lors que le placement en disponibilité de Mme D... par la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 était justifié, Mme D... ayant épuisé ses droits à congés et des mesures de protection ayant été prises. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ; 
- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; 
- la circulaire du 10 novembre 2020 relative à l’identification et aux modalités de prise en charge des agents publics civils reconnus personnes vulnérables ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. C...,  
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, 
- les observations de Me Lefebvre, représentant le centre hospitalier « La Palmosa ». 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Mme D... a été recrutée en juillet 2003 par le centre hospitalier « La Palmosa » de Menton en qualité d’agent d’entretien qualifié. A compter du mois d’octobre 2015, elle a été affectée au service de restauration du personnel de l’établissement. En raison de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19, celle-ci a été placée sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence du 16 mars 2020 au 11 mai 2020, étant considérée comme une personne à risque, puis du 13 mai 2020 au 25 mai 2020, pour garde d’enfants à la suite de la fermeture des établissements scolaires. Par un courrier du 29 mai 2020, la directrice par intérim du centre hospitalier a demandé à son agent de régulariser sa situation à compter du 25 mai 2020 en raison de son absence injustifiée, en lui demandant de se présenter à son poste de travail ou de fournir un arrêt de travail prescrit par son médecin. Le 16 juin 2020, celle-ci a transmis à son employeur un arrêt de travail couvrant la période du 25 mai 2020 au 15 juillet 2020, prolongé à plusieurs reprises. Par une décision n° 2021/326 du 21 avril 2021, la directrice adjointe du centre hospitalier a, après avis du comité médical départemental du 9 mars 2021, décidé de placer Mme D... en congé de maladie ordinaire du 25 mai 2020 au 24 mai 2021. Par une décision n° 2021/327 du même jour, Mme D... a été placée en disponibilité d’office à compter du 25 mai 2021. Par un jugement du 15 mai 2024, le tribunal administratif de Nice a annulé la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 l’ayant placée en disponibilité d’office. Mme D... doit être regardée comme demandant à la cour que ce jugement soit annulé en tant qu’il a rejeté ses demandes d’annulation de la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 et d’injonction afin qu’elle soit placée sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence pour la période du 25 mai 2020 au 24 mai 2021 et à compter du 25 mai 2021. Le centre hospitalier « La Palmosa » demande, par la voie de l’appel incident, de réformer ce même jugement en ce qu’il a fait droit aux conclusions présentées par Mme D... à fin d’annulation de la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021. 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
En ce qui concerne la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 : 
 
2. Aux termes de l’article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ».  
 
 
3. Par une circulaire du 10 novembre 2020 relative à l’identification et aux modalités de prise en charge des agents publics civils reconnus personnes vulnérables, la directrice générale de l’administration et de la fonction publique a indiqué aux secrétaires généraux des ministères la façon dont les mesures de protection des agents vulnérables placés sous leur autorité, prévues par la circulaire du Premier ministre du 1er septembre 2020, devaient être mises en œuvre à la suite de l’abrogation du décret du 29 août 2020 par le décret du 10 novembre 2020 pris pour l’application de l’article 20 de la loi du 25 avril 2020, lequel n’est applicable qu’aux salariés du secteur privé. Cette circulaire, qui reprend et adapte ainsi les dispositions du décret du 10 novembre 2020, a rappelé le premier critère d’identification des personnes vulnérables, se rapportant à la situation d’âge, de grossesse ou d’état de santé de la personne, fixé par le décret du 10 novembre 2020 et renvoyant aux facteurs de vulnérabilité identifiés par le Haut Conseil de la santé publique. Elle a indiqué qu’à leur demande et sur présentation d’un certificat délivré par un médecin traitant ou justification de leur âge, les agents publics remplissant ce premier critère sont placés totalement en télétravail et que si le recours au télétravail est impossible, l’employeur détermine les aménagements à apporter au poste de travail de l’intéressé, dans le respect des mesures de protection préconisées par le Haut Conseil de santé publique, correspondant en substance à celles énumérées par le second critère fixé par le décret du 10 novembre 2020. Elle a précisé que l’agent est placé en autorisation spéciale d’absence si l’employeur estime être dans l’impossibilité d’aménager le poste de façon à protéger suffisamment l’agent ou, en cas de désaccord avec l’agent sur les mesures de protection mises en œuvre, dans l’attente de l’avis du médecin du travail alors saisi par l’employeur.  
 
 
4. Si le centre hospitalier « La Palmosa » fait valoir que cette circulaire du 10 novembre 2020 n’est pas opposable faute d’avoir être publiée dans les conditions prévues à l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration, ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux circulaires comportant des dispositions à caractère réglementaire. En l’espèce, la circulaire du 10 novembre 2020, qui a pour objet d’adapter l’organisation du travail à l’épidémie de covid-19, prescrit, au vu des éléments exposés au point précédent, des mesures d’organisation du service, créant des obligations à la charge de l’administration, et revêt ainsi un caractère impératif. Elle n’entre ainsi pas dans le champ d’application de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration, dont l’application est réservée aux instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Au demeurant, cette circulaire est fondée notamment sur les avis du Haut conseil de la santé publique du 20 avril 2020 et du 29 octobre 2020 relatifs, d’une part, à l’actualisation de l’avis concernant les personnes à risque de forme grave de covid-19 et les mesures barrières spécifiques à ces publics, d’autre part, à l’actualisation de la liste des facteurs de risque de forme grave de covid-19, lesquels émettent des recommandations de nature à protéger les agents vulnérables présentant un risque élevé de développer une forme grave d’infection au virus.  
 
5. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme D..., présentant un risque élevé de développer une forme grave d’infection au virus, a été placée, pour ce motif, en autorisation spéciale d’absence du 16 mars 2020 jusqu’au 11 mai 2020. Celle-ci a ensuite bénéficié d’une autorisation spéciale d’absence pour garde d’enfants, pour la période du 13 au 25 mai 2020. Il est constant que Mme D... remplit le critère d’identification des personnes vulnérables en ce qu’elle présente une spondylarthrite ankylosante, requérant un traitement immunosuppresseur visé par les textes énoncés aux points 3 et 4. En particulier, le docteur A... souligne, lors d’une visite de contrôle effectuée à la demande du centre hospitalier le 16 septembre 2020, qu’elle « est suivie pour une pathologie requérant un traitement immunosuppresseur avec biothérapie » et « qu’elle fait donc partie du groupe des personnes vulnérables », justifiant la délivrance d’une autorisation spéciale d’absence. Le médecin traitant de Mme D... souligne également, dans des certificats datés du 28 mai 2020 et du 30 octobre 2020 et l’avis d’arrêt de travail du 25 mai 2020 prolongé à plusieurs reprises, le risque élevé présenté par sa patiente de contamination par le virus SARS-CoV-2, du fait de son traitement immunosuppresseur en cours pour sa maladie. Le médecin du travail, lors d’une visite effectuée à la demande de l’agent, a émis, le 17 novembre 2020, un avis défavorable temporaire à la reprise du travail de Mme D..., précisant que sa situation devra être revue après le 31 janvier 2021. Enfin, le comité médical a rendu le 9 mars 2021, sur la base de l’avis du docteur B..., un avis favorable au placement de l’agent sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence à compter du 25 mai 2020 pour une durée d’un an.  
 
6. Il est constant que Mme D..., affectée au service de la restauration collective au sein de l’hôpital, ne pouvait effectuer ses missions en télétravail. Celle-ci, qui précise travailler à la fois à la caisse et en cuisine, soutient que le centre hospitalier « La Palmosa » n’a pas bénéficié de mesures de protection renforcée afin de limiter les risques d’infection par le virus SARS-CoV-2. Pour justifier que le poste de travail de Mme D... a fait l’objet d’aménagements adéquats, le centre hospitalier « La Palmosa » produit un devis d’achat de huit plaques de protection en polycarbonate, daté du 10 mars 2020, qui, bien que signé, n’est assorti d’aucune facture attestant de la réalisation de la prestation et de son règlement définitif. De surcroît, ce seul devis ne permet pas d’établir que le matériel acheté a été installé dans le restaurant. Il en va de même de la facture d’achat de protection de tables en plexiglass, émise au demeurant le 14 avril 2021, soit très postérieurement au 25 mai 2020, date à laquelle le centre hospitalier a mis fin à l’autorisation spéciale d’absence de Mme D.... Par ailleurs, la note relative à la « stratégie de prise en charge du covid-19 » produite par le centre hospitalier évoque seulement qu’il convient, dans le cadre du déconfinement, « d’adapter les organisations du travail afin de garantir la santé et la sécurité des agents », sans évoquer de mesures de protection précises pour la reprise du travail de Mme D.... Dans ces conditions, la seule note interne portant sur les « règles d’hygiène au self », évoquant l’interdiction des tenues professionnelles, du port du masque « en collier » et de la dépose de mouchoirs sales ou de tout autre équipement de protection usagé sur les plateaux repas, et le courrier du 18 juin 2020 assurant à l’agent que l’établissement avait tout mis en œuvre pour que les gestes barrières et la distanciation sociale soient respectés, ne sauraient suffire à justifier que le centre hospitalier a pris les mesures propres à assurer la protection de Mme D... sur la période visée par la décision litigieuse, allant  du 25 mai 2020 au 24 mai 2021. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, Mme D... est fondée à soutenir que le centre hospitalier « La Palmosa » n’a pas justifié des mesures de protection de nature à fonder son refus de placer l’agent en autorisation spéciale d’absence. La décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 est, par voie de conséquence, entachée d’illégalité.  
 
7. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés à l’encontre de la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021, Mme D... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision. 
 
En ce qui concerne la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 : 
 
8. Aux termes de l'article 62 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, alors en vigueur : « La disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son établissement, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l'avancement et à la retraite. (…) / La disponibilité est prononcée soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 41 (…) ». Aux termes de l'article 41 de cette même loi : « Le fonctionnaire en activité a droit : (…) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. (…) / 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. (…) / Le fonctionnaire qui a obtenu un congé de longue maladie ne peut bénéficier d'un autre congé de cette nature s'il n'a pas auparavant repris l'exercice de ses fonctions pendant un an. ». L’article 7 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière dispose que : « Les comités médicaux (…) « sont consultés obligatoirement en ce qui concerne : / (…) 6. La mise en disponibilité d'office pour raison de santé et son renouvellement ; (...) ». L’article 36 de ce même décret dispose que : « La mise en disponibilité prévue aux articles 17 et 35 est prononcée après avis du conseil médical sur l'inaptitude du fonctionnaire à reprendre ses fonctions (…) ». 
 
9. Lorsque l'agent a épuisé ses droits à un congé de maladie ou de longue maladie, il appartient à l’établissement qui l'emploie, d'une part, de saisir le comité médical, qui doit se prononcer sur son éventuelle reprise de fonctions ou sur sa mise en disponibilité, son reclassement dans un autre emploi ou son admission à la retraite, et, d'autre part, de verser à l'agent un demi-traitement dans l'attente de la décision du comité médical. 
 
10. Il ressort des pièces du dossier que le centre hospitalier « La Palmosa » a placé Mme D... en disponibilité d’office pour raison de santé, au motif de l’expiration de ses droits à congé de maladie ordinaire, à compter du 25 mai 2021, sans avoir saisi le conseil médical pour avis. Si le centre hospitalier se prévaut de l’avis du comité médical du 9 mars 2021 visé au point 5, cette instance n’a été saisie que pour se prononcer sur l’attribution d’un congé de maladie ordinaire à compter du 25 mai 2020 et a émis un avis favorable au placement de l’intéressée en autorisation spéciale d’absence à compter de cette date pour une période de douze mois, antérieure à celle faisant l’objet de la décision de placement en disponibilité d’office. Ainsi, le comité médical n’a pas été mis en mesure de se prononcer sur la mise en disponibilité de l’intéressée, une éventuelle reprise de fonctions ou un reclassement dans un autre emploi. Par suite, et ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal, la décision en litige est entachée d’un vice de procédure ayant privé Mme D... d’une garantie. 
 
11. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la directrice adjointe du centre hospitalier « La Palmosa » a placé Mme D... en disponibilité d’office à compter du 25 mai 2021, en se fondant sur la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 par laquelle celle-ci a bénéficié d’un congé de maladie ordinaire du 25 mai 2020 au 24 mai 2021 et a épuisé ses droits à congé à l’issue de cette période. Toutefois, dès lors que l’arrêté ayant placé Mme D... en congé de maladie ordinaire est entaché d’illégalité pour les motifs exposés au point 6, l’arrêté décidant de la mise en disponibilité d’office de Mme D... qui est fondé sur cet arrêté est également illégal. 
 
12. Il résulte de ce qui précède que le centre hospitalier « La Palmosa » n’est pas fondé à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé la décision n° 2021/327 du 21 avril 2021 portant mise en disponibilité d’office de Mme D.... 
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
13. L’exécution du présent arrêt implique seulement que le centre hospitalier « La Palmosa » procède, d’une part, au placement de Mme D..., à titre rétroactif, sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence pour la période allant du 25 mai 2020 au 24 mai 2021, d’autre part, au réexamen de la situation de l’agent à compter du 25 mai 2021, et ce dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le centre hospitalier « La Palmosa » demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ce dernier une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme D... et non compris dans les dépens. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2103755, 2103757 du 15 mai 2024 du tribunal administratif de Nice est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de Mme D... tendant à l’annulation de la décision n° 2021/326 du 21 avril 2021. 
 
 
Article 2 : La décision n° 2021/326 du 21 avril 2021 par laquelle la directrice adjointe du centre hospitalier « La Palmosa » a placé Mme D... en congé de maladie ordinaire du 25 mai 2020 au 24 mai 2021 est annulée. 
 
 
Article 3 : Il est enjoint au centre hospitalier « La Palmosa » de placer rétroactivement Mme D... en autorisation spéciale d’absence pour la période du 25 mai 2020 au 24 mai 2021, et de procéder au réexamen de sa situation pour la période démarrant à compter du 25 mai 2021, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 
 
Article 4 : Le centre hospitalier « La Palmosa » versera à Mme D... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
 
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... D... épouse E... et au centre hospitalier « La Palmosa ».  
 
 
Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, où siégeaient : 
  
- Mme Cécile Fedi, présidente de chambre, 
- Mme Lison Rigaud, présidente assesseure, 
- M. Nicolas Danveau, premier conseiller. 
 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2025.