CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 10 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d’annuler la décision du 28 juin 2021 par laquelle le directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur Corse (PACA Corse) lui a infligé une amende de 500 euros et a prononcé la fermeture définitive du débit de tabac qu’il exploitait 17, avenue Pelletan à Marseille, ensemble la décision du 1er octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux. 
 
Par un jugement n° 2110468 du 26 juin 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 20 août 2024, M B..., représenté par Me Roger, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 26 juin 2024 ; 
 
2°) d’annuler ces décisions des 28 juin et 1er octobre 2021 ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Il soutient que :  
- le jugement attaqué a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, dès lors d’une part, que malgré l’information donnée par le tribunal aux parties au titre de la substitution de base légale, laissant un délai d’un jour seulement pour présenter des observations, le tribunal a procédé en réalité à une substitution de motifs, d’autre part, que le nouveau motif n’a pas été porté préalablement à la connaissance du requérant, ni par le tribunal, ni par l’administration lors de la procédure préalable, alors que l’amende, qui est une sanction, n’est pas évoquée dans ce jugement, et enfin, que le juge ne peut pas procéder d’office à une telle substitution ; 
- c’est à tort que le tribunal a écarté comme irrecevable son moyen tiré du non-respect du délai de trois mois, puisque dès sa requête, il soulevait un vice de forme de la décision en litige ; 
- il démontrera que le local de vente était, à la date des faits, conforme et permettait la poursuite de l’activité de débit de tabac ; 
- contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, la mesure de résiliation est une sanction, compte tenu de ses motifs liés à des manquements du débitant à ses obligation professionnelles et s’avère ainsi entachée de rétroactivité illégale ;  
- c’est à tort que le tribunal n’a pas tiré de conséquences de l’absence d’information des organisations représentatives ; 
- à titre principal, la mesure en litige est illégale : 
* pour absence d’information des organisations représentatives ; 
*pour non-respect du délai de trois mois prévu par de l’article 2 du décret 2010-720 du 28 juin 2010 ; 
*en raison de sa rétroactivité ; 
*pour s’être fondée, à tort, sur sa démission et sur le 1° de l’article 37 de ce décret, le fait pour lui d’avoir omis d’informer le service de gestion des débits de tabac de la fermeture exceptionnelle de son débit de tabac au début des travaux imposés par les problèmes structurels de la copropriété de l’immeuble ne justifiant pas une telle mesure ; 
- à titre subsidiaire, la sanction en cause est disproportionnée. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 octobre 2024, le ministre délégué chargé du budget et des comptes publics conclut au rejet de la requête, en faisant valoir que les moyens d’appel ne sont pas fondés. 
 
 
Par une ordonnance du 16 juin 2025 la clôture de l’instruction a été fixée au 8 juillet 2025 à 12 heures. 
 
 
  
Par une lettre du 28 janvier 2026, la cour a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu’elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d’office tiré de l'irrecevabilité du moyen de M. B..., de première instance et d’appel, lié au non-respect du délai de préavis de trois mois devant précéder une résiliation en application de l’article 37 du décret du 28 juin 2010 et du moyen tiré de la méconnaissance par la décision de fermeture, de l’obligation d’informer les organisations représentant dans le département concerné la profession des débitants de tabac posée par ce même article, qui relèvent de la légalité externe, dès lors que, ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal, M. B... n’a pas soulevé dans le délai de recours contentieux de moyens relevant de cette même cause juridique. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu :  
- le code général des impôts ; 
- le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Michaël Revert, président rapporteur, 
- et les conclusions de Claire Balaresque, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. B... exploitait en son nom propre, suivant un contrat de gérance conclu le 16 juin 2004, un débit de tabac dénommé le « Pelletan » au 17 avenue Pelletan à Marseille, dans un local de 89,66 m². Le 21 avril 2021, des agents de la direction régionale des douanes et droits indirects d’Aix-en-Provence ont procédé à un contrôle sur place de ce débit de tabac et ont constaté notamment la fermeture du commerce et la réalisation de travaux ayant eu pour effet la disparition du débit de tabac, sans information préalable ni demande de travaux ou de fermeture pour travaux. Par un rapport d’enquête du 22 avril 2021, notifié le 17 mai 2021, M. B... était invité à présenter, dans un délai de quinze jours, ses observations sur de telles constatations et la possibilité pour l’administration de résilier son contrat de gérance et le cas échéant, de lui infliger une sanction. Par un courrier d’avocat du 3 juin 2021, M. B... a fait valoir qu’il rencontrait des difficultés financières et que les travaux étaient dus à la copropriété de l’immeuble, et sollicitait l’autorisation de fermer provisoirement le débit. Les 9 et 15 juin 2021, les agents des douanes ont constaté l’implantation dans le local d’une nouvelle enseigne commerciale, les « Délices de Pelletan » exerçant une activité de restauration, snack et glacier, ainsi que la vente du fonds de commerce de M. B... à la société « les délices du Pelletan » réalisée en février 2021 et publiée le 11 avril 2021. Par une décision du 28 juin 2021, le directeur régional des douanes et droits indirects a infligé à M. B... une amende de 500 euros sur le fondement de l’article 41-2 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés et a décidé de fermer définitivement le débit de tabac à compter du 25 juin 2021 sur le fondement de l’article 37 de ce décret. Le recours gracieux de M. B... formé le 30 août 2021 contre cette décision a été rejeté par décision du 1er octobre 2021. Par un jugement du 26 juin 2024, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces deux décisions. 
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article 37 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés : « Un débit de tabac ordinaire peut être fermé définitivement sur décision du directeur interrégional des douanes et droits indirects dans les cas suivants : 1° Démission du gérant sans présentation de successeur (…) 3° Résiliation du contrat de gérance (…) ». 
 
 
 
 
 
3. Lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui‑ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 
 
4. D’une part, la décision de fermeture définitive du débit de tabac géré par M. B..., en ce qu’elle reposait sur le constat de la démission de ce dernier, était motivée par la fin de son contrat de gérance. Le tribunal, qui a jugé que ce contrat avait été implicitement résilié, a donc pu juger que cette décision trouve son fondement légal, non pas dans les dispositions du 1° de l’article 37 du décret du 28 juin 2010 mais dans celles du 3° de ce même article qu’il a pu leur substituer sans irrégularité, même en l’absence d’une demande de l’administration en ce sens, dès lors qu’il a, de la sorte, procédé non pas à une substitution de motifs, mais à une substitution de base légale et qu’il en a préalablement informé les parties en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, par une lettre du 5 juin 2024. 
 
 
5. D’autre part, il ressort des pièces du dossier de première instance qu’en réponse à cette lettre du 5 juin 2024, dont son conseil est réputé avoir pris connaissance le 7 juin 2024 en application de l’article R. 611-8-6 du code de justice administrative, M. B... a pu présenter ses observations le 10 juin 2024, son affaire ayant été appelée à l’audience du 11 juin 2024.  
 
 
6. M. B... n’est donc pas fondé à soutenir que la procédure suivie par le tribunal n’a pas revêtu, à ces deux égards, un caractère contradictoire. 
 
 
7. En deuxième lieu, le fait, pour le juge de première instance, d'écarter à tort un moyen comme irrecevable ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement par le juge d'appel saisi d'un moyen en ce sens. Il appartient seulement à ce dernier, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel qui est résulté de l'introduction de la requête, et après avoir, en répondant à l'argumentation dont il était saisi, relevé cette erreur, de se prononcer sur le bien‑fondé du moyen écarté à tort comme irrecevable, puis, le cas échéant, sur les autres moyens invoqués en appel. Ainsi, la critique par M. B... du motif du jugement attaqué qui a écarté comme irrecevable son moyen de première instance tiré du non-respect du délai de trois mois prévu par l’article 2 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, ne concerne pas la régularité de ce jugement mais son bien-fondé. 
 
 
8. En dernier lieu, il résulte des visas et motifs du jugement attaqué que le tribunal n’a pas omis de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 28 juin 2021 en ce qu’elle inflige à M. B... une amende de 500 euros, lesquelles n’étaient assorties d’aucun moyen propre. 
 
 
 
 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
9. Il résulte des dispositions de l’article 2 du décret du 28 juin 2010 que la résiliation du contrat de gérance d’un débit de tabac est en principe prononcée par une décision expresse du directeur interrégional des douanes et droits indirects. En outre, si par le rapport d’enquête du 22 avril 2021 et la lettre du même jour invitant M. B... à présenter ses observations, l’administration l’a informé que les manquements relevés étaient de nature à justifier soit la résiliation ou le non-renouvellement de son contrat de gérant soit des sanctions disciplinaires, aucun de ces deux documents ne fixait de délai au terme duquel le contrat de l’intéressé serait réputé résilié.  
 
 
10. Le bail commercial du 2 janvier 2019 en vertu duquel M. B... louait le local commercial de 89,66 m² pour l’exploitation d’un bar-tabac, a été l’objet d’un avenant le 13 janvier 2020 pour l’adjonction de l’activité de « débit de boissons-snack-restauration rapide sur place et à emporter-loto-française des jeux-bibeloterie ». Par un acte du 3 février 2021, M. B... a cédé à titre onéreux à la société « Délices de Pelletan » « la branche d’activité de snack-restaurant » dépendant du fonds de commerce de débit de « boissons-snack-restaurant-tabac-loto-française des jeux-bibeloterie », à l’exclusion de la licence IV et des activités de tabac loto française des jeux bibeloterie, lesquelles demeuraient la propriété exclusive du vendeur. Si la publication au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales du 11 avril 2021 de cette vente du fonds de commerce comporte la mention « activité : débit de boissons…auquel sont annexées la gérance d’un débit de tabac l’exploitation d’une licence de compostage de loto national et un point rapido. snack, restaurant », il ne résulte ni de ce document ni même du rapprochement des actes du 4 février 2021, qui ne sont pas incompatibles entre eux, par lesquels d’une part, M. B... a conclu avec son bailleur un nouveau bail commercial, portant uniquement sur un détachement du précédent local, à raison de 8 m² environ, pour l’activité de tabac, bibeloterie, française des jeux, pour une durée de neuf ans, et d’autre part, la société « Délices de Pelletan » a conclu avec le même bailleur un bail sur la surface de 89,66 m² pour exploiter un snack-restaurant-pizzéria-vente sur place à emporter-glacier-salon de thé-pâtisserie-dépôt de pain-boissons à emporter, que M. B... aurait, postérieurement à la vente du 3 avril 2021, cédé son fonds de commerce de débit de tabac à cette société. Ainsi, ni les démarches ou le comportement de l’administration ni les actes du gérant ni la surface de vente effectivement exploitée pour le débit de tabac n’ont rendu impossible l’exécution de son contrat de gérance ou fait obstacle à l’exécution d’une ou des obligations réglementaires ou contractuelles du gérant, avant la fermeture définitive de son débit de tabac prononcée par la décision en litige.  
 
 
11. C’est donc à tort que pour prendre cette décision de fermeture définitive le directeur interrégional des douanes et droits indirects s’est fondé sur la vente du fonds de commerce le 15 juin 2021, date du dernier constat réalisé par ses services, sans présentation d’un successeur, et a donc considéré M. B... comme démissionnaire en application des dispositions du 1° de l’article 37 du décret du 28 juin 2010.  
 
 
12. Certes, au plus tard en prenant cette décision de fermeture définitive, ainsi que le soutient l’appelant lui-même, cette autorité a implicitement mais nécessairement prononcé la résiliation du contrat de gérance de M. B....  
 
 
 
13. Mais d’une part, ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal, M. B... n’a pas soulevé dans le délai de recours contentieux de moyens relevant de la légalité externe. Il suit de là que ses moyens, de première instance et d’appel, tirés du non-respect du délai de préavis de trois mois devant précéder une résiliation en application de l’article 37 du décret du 28 juin 2010 sont irrecevables. Il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de la méconnaissance par la décision de fermeture, de l’obligation d’informer les organisations représentant dans le département concerné la profession des débitants de tabac posée par ce même article. 
 
14. D’autre part, M. B... n’a pas assorti son moyen d’appel tendant à démontrer la conformité de son local avec la réglementation applicable des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 
 
15. Enfin, ni la résiliation du contrat de gérance, ni la fermeture définitive du débit de tabac qui lui fait suite ne revêtent le caractère d’une sanction. M. B..., qui ne présente pas de moyen propre à l’amende de 500 euros prononcée par la décision en litige, ne peut donc utilement invoquer le principe de proportionnalité pour critiquer la légalité de cette fermeture. 
 
16. Toutefois, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. En décidant tout à la fois de résilier le contrat de gérance de M. B... et de fermer définitivement son débit de tabac, le directeur interrégional ne s’est pas borné à constater une situation et à en tirer les conséquences juridiques. Il ne pouvait donc, sans méconnaître le principe de non-rétroactivité des décisions administratives, décider le 28 juin 2021 que la fermeture définitive de ce débit de tabac prendrait effet au 25 juin 2021.  
 
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande contre la décision du 28 juin 2021 en tant qu’elle prononce la fermeture définitive de son débit de tabac à effet au 25 juin 2021 et contre la décision du 1er octobre 2021 rejetant son recours gracieux contre cet effet de la fermeture. Il y a donc lieu non seulement d’annuler cette première décision en tant qu’elle prend effet à compter du 25 juin 2021 jusqu’au 28 juin 2021 et par voie de conséquence, et dans la même mesure, la seconde décision, mais encore d’annuler le jugement attaqué en ce qu’il a rejeté la demande de M. B... dirigée contre ces décisions prises dans cette mesure, et de rejeter le surplus de ses conclusions en annulation. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
18. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. B... tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2110468 rendu le 26 juin 2024 par le tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de M. B... dirigées contre la décision de fermeture définitive du débit de tabac du 28 juin 2021 en tant qu’elle prend effet du 25 juin au 28 juin 2021, et contre la décision du 1er octobre 2021 rejetant son recours gracieux contre cet effet de la fermeture. 
 
 
Article 2 : La décision du 28 juin 2021 par laquelle le directeur régional des douanes et droits indirects a prononcé la fermeture définitive du débit de tabac géré par M. B... est annulée en tant qu’elle prend effet du 25 juin au 28 juin 2021, et la décision du 1er octobre 2021 rejetant son recours gracieux est annulée en tant qu’elle est dirigée contre cet effet de la fermeture. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de M. B... est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l’action et des comptes publics et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
Délibéré après l’audience du 3 février 2026 à laquelle siégeaient : 
 
- M. Michaël Revert, président de formation de jugement, 
- M. Stéphen Martin, premier conseiller, 
- M. Laurent Lombart, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2026.