CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 24 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d’une part, d’annuler la décision du 20 septembre 2022 par laquelle le directeur général par intérim de l’agence régionale de santé (ARS) Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle qu’elle sollicitait en raison des agissements constitutifs de harcèlement moral dont elle estime avoir été victime, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux, d’autre part, d’enjoindre à l’ARS PACA de lui octroyer le bénéfice de cette protection fonctionnelle, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et, enfin, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 2302828 du 21 octobre 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande ainsi que les conclusions présentées par l’ARS PACA au titre de  
l’article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 décembre 2024 et 15 septembre 2025, Mme B..., représentée par Me Goirand, demande à la cour : 
  
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 21 octobre 2024 ; 
 
 
2°) d’annuler cette décision du directeur général par intérim de l’ARS PACA du 20 septembre 2022, ensemble cette décision implicite portant rejet de son recours gracieux ; 
 
3°) d’enjoindre à l’ARS PACA de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’ARS PACA une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- le tribunal administratif de Marseille a méconnu le principe du contradictoire consacré à l’article L. 5 du code de justice administrative et c’est à tort qu’il a rejeté pour tardiveté le mémoire qu’elle avait présenté en réplique aux pièces produites par l’ARS PACA alors que, dans son courrier du 8 août 2024, il l’avait autorisée à produire des observations conformément aux dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative ; 
- en faisant le choix d’apprécier chacun des éléments qu’elle avait rapportés de manière isolée, alors que c’est au contraire la conjonction de l’ensemble de ces éléments qui tendent à établir le harcèlement moral, et en exigeant une intention de l’auteur de l’acte qui n’est pourtant pas reprise dans les textes incriminant le harcèlement moral, le tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de droit ainsi qu’une erreur d’appréciation. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 février et 29 septembre 2025,  
ce deuxième mémoire n’ayant pas été communiqué, l’ARS PACA conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit enjoint à Mme B... de produire les éléments permettant d’étayer ses accusations à l’encontre sa secrétaire générale et de ses services. 
 
Elle fait valoir que :  
 
- Mme B... n’apporte aucune preuve ou commencement de preuve du prétendu harcèlement moral dont elle aurait été victime et les moyens de sa requête ne sont pas fondés ;  
- les allégations de Mme B... à l’encontre de son directeur général, de sa secrétaire générale et de différents agents portant atteinte à leur honneur, à leur valeur professionnelle et à leur réputation, elle sollicite qu’il lui soit enjoint de communiquer les éléments servant de fondement à ces allégations. 
 
Par un courrier du 28 janvier 2026, l’ARS PACA a été invitée à régulariser ses écritures en défense, en constituant ministère d’avocat, conformément aux dispositions de  
l’article R. 811-7 du code de justice administrative. 
 
En réponse, par un mémoire en régularisation, enregistré le 28 janvier 2026 et qui n’a pas été communiqué, l’ARS PACA, représentée par Me Ladouari, conclut aux mêmes fins, par les mêmes motifs, que ses précédentes écritures. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le décret n° 2002-1569 du 24 décembre 2002 ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Lombart, rapporteur, 
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
- les observations de Me Disperatti, substituant Me Goirand, représentant Mme B..., et celles de Me Ladouari, représentant l’ARS PACA. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Inspectrice hors classe de l’action sanitaire et sociale, Mme B... a intégré les services de l’ARS PACA le 16 mars 2020. Elle y a alors été affectée sur le poste de directrice de projet pilotage financier. Mme B... a sollicité, par un courrier du 11 août 2022, adressé au directeur général par intérim de l’ARS PACA, le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison des actes constitutifs de harcèlement moral dont elle estime avoir été victime. Par une décision du 20 septembre 2022, ce directeur général par intérim a refusé de faire droit à cette demande. Mme B... relève appel du jugement du 21 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant principalement à l’annulation de cette décision et de la décision portant rejet de son recours gracieux.  
  
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
Aux termes de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative : « Postérieurement à la clôture de l’instruction ordonnée en application de l’article précédent, le président de la formation de jugement peut inviter une partie à produire des éléments ou pièces en vue de compléter l’instruction. Cette demande, de même que la communication éventuelle aux autres parties des éléments et pièces produits, n’a pour effet de rouvrir l’instruction qu’en ce qui concerne ces éléments ou pièces ». 
 
Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif de Marseille que si, par une ordonnance du 30 avril 2024, la clôture de l’instruction a été fixée, pour l’instance engagée devant cette juridiction, au 1er juin 2024, le président de la formation de jugement, faisant usage des pouvoirs qu’il tient de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, a, le 6 août 2024, invité l’ARS PACA à produire les courriels qu’elle évoquait dans son mémoire en défense enregistré le 23 avril 2024 ainsi que tout document démontrant la participation de Mme B... aux différents événements dont il était fait état dans ce même mémoire. Ces pièces ont été communiquées au greffe du tribunal par l’ARS PACA le 8 août suivant. En réponse à cette communication, Mme B... a produit un mémoire, enregistré le 9 septembre 2024, faisant état de ses observations sur ces mêmes pièces. Alors que, par application des dispositions précitées de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, l’instruction avait été rouverte en ce qui concerne ces pièces, les premiers juges ont à tort indiqué, dans leur jugement attaqué, que ce mémoire avait été reçu postérieurement à la clôture de l’instruction. Cette mention erronée et la circonstance que les premiers juges n’ont pas analysé ce mémoire révèlent qu’ils ne l’ont pas pris en compte alors pourtant qu’il contenait des éléments de nature à déterminer la solution du litige ou, à tout le moins, la réponse à donner sur une éventuelle mise à l’écart de l’appelante dans le cadre de ses fonctions de directrice de projet pilotage financier. Le jugement attaqué doit dès lors être annulé, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de l’appelante relatif à sa régularité.  
 
 
 
Au cas d’espèce, il y a lieu d’évoquer l’affaire et de statuer immédiatement sur la demande et les conclusions d’appel de Mme B.... 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B... : 
 
En ce qui concerne l’existence d’un harcèlement moral : 
 
S’agissant du cadre juridique applicable : 
  
Aux termes de l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».  
 
Il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge,  
à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.  
 
S’agissant des agissements de harcèlement moral allégués par Mme B... :  
 
En premier lieu, pour caractériser le harcèlement moral dont elle estime avoir été victime, Mme B... soutient tout d’abord que, le 22 novembre 2021, à son retour de congés, elle n’a pas retrouvé son bureau, ni son matériel informatique. Elle ajoute qu’elle a dû partager un nouveau bureau de 15 mètres carrés (m²), avec son collaborateur. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l’attribution à Mme B... de ce bureau, d’une surface de 15,82 m² et qu’elle partage ainsi dans une configuration d’espace individuel suffisant, a été décidée dans le cadre d’une redistribution générale des bureaux au sein des locaux de l’ARS PACA rendue nécessaire par un accroissement des effectifs dans le contexte de pandémie de covid-19. Dès le mois de mars 2021, le service des moyens généraux de l’ARS PACA avait d’ailleurs pris l’attache de Mme B... pour l’informer de cette redistribution et lui adresser des propositions. Dans un courriel du 12 mars 2021, la requérante avait indiqué ne pas être opposée à l’attribution d’un bureau « volant », « contrepartie nécessaire (…) au télétravail ». Il est en effet constant que, lorsqu’elle a repris son service, le 22 novembre 2021, Mme B... bénéficiait de trois jours en télétravail par semaine. Il ressort, en outre, des pièces du dossier qu’à cette même date, Mme B... disposait d’un ordinateur portable, qui lui avait été attribué le 12 juin 2020, ainsi que d’un téléphone portable lui permettant d’accéder à ses courriels, qui lui avait été remis le 23 juillet 2020. En outre, la requérante ne conteste pas que le grand écran fixe de bureau, la base pour installer cet ordinateur portable et le téléphone fixe ont été installés quelques jours seulement après sa reprise. Ainsi, ce très léger retard tout comme ce changement de bureau, qui est au demeurant justifié par l’intérêt du service, ne révèlent pas une situation de harcèlement moral à l’encontre de Mme B.... 
 
 
 
En deuxième lieu, Mme B... expose que, depuis sa reprise, ses demandes de formation étaient traitées avec un « retard considérable ». Elle ajoute qu’après les avoir validées, la secrétaire générale de l’ARS PACA les lui refusait sans explication. Toutefois, il ne ressort d’aucune des pièces versées aux débats que la secrétaire générale de l’ARS PACA, ou tout autre supérieur de Mme B..., aurait refusé qu’elle participe à une quelconque formation, ni davantage que l’administration finance celle-ci. Au contraire, ces pièces démontrent que la secrétaire générale a donné son accord à toutes les formations sollicitées par la requérante.  
Par ailleurs, si l’une de ses demandes a pu être traitée avec retard, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que cette circonstance procéderait d’une intention malveillante à son encontre et serait susceptible, à elle seule, de faire présumer l’existence d’un harcèlement à l’encontre de Mme B....  
 
En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, et en particulier de celles produites par l’ARS PACA devant le tribunal administratif de Marseille en réponse à la mesure d’instruction mentionnée précédemment qu’il lui avait été adressée sur le fondement de  
l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, qu’après son retour de congés, en novembre 2021, Mme B... aurait été, avec son collaborateur, exclue de certaines réunions, et notamment des « retours d’expériences » (RETEX), dépourvue de missions effectives et que l’autorité administrative ne l’aurait pas mise à même de réaliser ses autres tâches. Par ailleurs, dans le cadre d’une réorganisation des services de l’ARS PACA, la mission pilotage financier a été transférée au service budget contrôle de gestion placé directement sous la responsabilité de la secrétaire générale. A cet égard, Mme B... produit un courrier dans lequel son collaborateur se plaint de cette réorganisation et de la progressive dépossession des missions attribuées à l’équipe pilotage financier, il n’est toutefois ni établi ni même allégué par la requérante que cette réorganisation n’aurait pas été opérée dans l’intérêt du service et il ressort, en outre, des pièces du dossier et, en particulier, de sa fiche de poste « de directeur - directrice de projet pilotage financier » datée de 2019, qu’elle avait été informée de cette réorganisation et spécifiquement de ce nouveau rattachement dès son recrutement au sein des services de l’ARS PACA. Dans ces conditions, et alors que, dans un courriel qu’elle a adressé le 8 février 2022 à la secrétaire générale de l’ARS PACA, Mme B... a elle-même indiqué qu’elle ne souhaitait plus poursuivre le pilotage de « MFF », ni assurer le déploiement de « Ma démarche Santé », aucun élément du dossier n’établit une mise à l’écart de cette dernière susceptible de caractériser une situation de harcèlement moral à son encontre. 
 
En quatrième lieu, le directeur général de l’ARS PACA a, par une décision du 11 juillet 2022, affecté Mme B... sur le poste de chargée d’inspection, au sein de la mission d’inspection de contrôle et des réclamations (MICR). Or, cette décision a été annulée par un jugement n° 2208131 rendu par le tribunal administratif de Marseille le 21 octobre 2024, devenu définitif, motif pris de ce que, en méconnaissance des dispositions de l’article 2 du décret visé ci-dessus du 24 décembre 2002, les fonctions inhérentes à ce poste de chargée d’inspection, lequel était notamment dépourvu d’une mission d’encadrement et exigeait un niveau d’expertise moins élevé que celui de directrice de projet pilotage financier et conduisait, de plus, à une diminution, outre de sa rémunération, des responsabilités confiées à Mme B..., ne relevaient pas de celles pouvant être confiées à un agent appartenant au corps de l’inspection de l’action sanitaire et sociale. Toutefois, ce changement d’affectation, consécutif à une demande de la requérante qui, ainsi qu’il a été dit plus haut, avait informé, par un courriel du 8 février 2022, la secrétaire générale de l’ARS qu’elle ne souhaitait plus poursuivre le pilotage de « MFF », ni assurer le déploiement de « Ma démarche Santé », et qu’elle s’inscrivait dans une démarche de mobilité, présente un caractère isolé qui ne peut, à lui seul, être regardé comme étant constitutif d’un harcèlement moral. Au demeurant, par une lettre du 7 août 2023, la défenseure des droits, qui avait été saisie par Mme B..., laquelle soutenait que ce changement d’affectation constituait une discrimination prohibée par la loi, a décidé, après s’être rapprochée des services de l’ARS PACA, de clore le dossier dont elle était saisie. De même, par un courrier du 4 octobre 2022, la directrice des ressources humaines des ministères sociaux a indiqué aux représentants syndicaux qui avaient attiré son attention sur la situation de Mme B... que les différents éléments qu’elle avait pu recueillir ne lui permettaient pas de conclure à l’existence à son encontre d’un harcèlement moral ou d’actes discriminatoires. 
 
En cinquième lieu, si Mme B... rappelle, dans ses écritures, que, par un jugement nos 2309582-2310238 du 21 octobre 2024, le tribunal administratif de Marseille a également annulé l’arrêté du 10 août 2023, au demeurant ainsi pris postérieurement à l’édiction de la décision contestée, par lequel le directeur général de l’ARS PACA avait refusé de lui accorder le bénéfice d’un congé de longue maladie, une telle circonstance n’est pas en elle-même de nature à faire présumer, à ce titre, l’existence d’un agissement de harcèlement moral. Il en est de même de la circonstance selon laquelle l’autorité administrative a refusé de lui reconnaître le bénéfice d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS). 
 
En sixième lieu, Mme B... soutient que la direction générale de l’ARS PACA a instauré un « climat autoritaire et menaçant ». Toutefois, par les pièces qu’elle produit, y compris l’attestation de l’ancien chef du service Personnes en situation de handicap à la délégation de l’agence régionale de santé (ARS) des Alpes-de-Haute-Provence relatant ses relations avec l’ARS PACA, et en particulier discutant du refus de son directeur général de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, l’appelante n’établit pas le bien-fondé de ses allégations qui ne sont au demeurant pas davantage circonstanciées. En effet, ces pièces ne démontrent pas que les supérieurs hiérarchiques de Mme B... auraient fait preuve d’une quelconque animosité à son égard,  
ni qu’ils auraient usé de propos désobligeants et incorrects à son endroit, ou qu’ils auraient dépassé le cadre normal de leur pouvoir hiérarchique, y compris après que Mme B... a accusé la secrétaire générale de falsification du budget de l’ARS. 
 
En septième et dernier lieu, aucune des pièces versées aux débats, y compris le certificat dressé le 31 août 2022 par un psychiatre qui, s’il indique que Mme B... souffre d’un syndrome anxiodépressif, n’évoque pas un contexte professionnel, ne permet de retenir que la dégradation de son état de santé procèderait d’une situation de harcèlement moral. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que l’ensemble des éléments de faits soumis au tribunal administratif de Marseille puis à la cour par Mme B..., pris isolément ou cumulativement, ne saurait être regardé comme étant de nature à faire présumer l’existence d’agissements de harcèlement moral à son encontre.  
 
En ce qui concerne le refus d’accorder la protection fonctionnelle : 
 
Aux termes de l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique : « La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée (…) ».  
 
Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.  
 
En l’absence de faits constitutifs de harcèlement moral, comme cela vient d’être dit au point 14, le directeur général par intérim de l’ARS PACA n’a pas méconnu les dispositions précitées de l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique, en refusant d’accorder à Mme B... le bénéfice de la protection fonctionnelle qu’elle sollicitait. Ce moyen doit donc être écarté. 
  
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’enjoindre à Mme B... de produire les éléments permettant d’étayer ses accusations à l’encontre de la secrétaire générale et des services de l’ARS PACA, ses conclusions tendant à l’annulation de la décision du 20 septembre 2022 par laquelle le directeur général par intérim de cet établissement public lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle et de la décision implicite porte rejet de son recours gracieux doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte présentées par Mme B... : 
  
Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B..., n’appelle aucune mesure d’exécution. Par conséquent, ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent également être rejetées. 
 
Sur les conclusions tendant à la condamnation de Mme B... au paiement d’une amende pour recours abusif présentées par l’ARS PACA devant le tribunal : 
  
Aux termes de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ».  
 
La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions du directeur de l’ARS PACA tendant à ce que Mme B... soit condamnée au paiement d’une telle amende ne sont pas recevables, ainsi que les premiers juges en avaient dûment informé les parties conformément aux dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative. Pour ce motif, elles doivent être rejetées. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le recours de la requérante présenterait un caractère abusif. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ». 
 
Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’ARS PACA, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B... sollicite au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2302828 du tribunal administratif de Marseille du 21 octobre 2024 est annulé. 
 
Article 2 : La demande de Mme B... présentée devant le tribunal administratif de Marseille ainsi que ses conclusions d’appel aux fins d’injonction, d’astreinte et d’application de  
l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
  
Article 3 : Les conclusions présentées par l’ARS PACA au titre de l’article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à l’agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d’azur. 
 
Délibéré après l’audience du 3 février 2026, où siégeaient : 
 
- Mme Karine Jorda-Lecroq, présidente, 
- M. Michaël Revert, président assesseur, 
- M. Laurent Lombart, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.