CAA54 · 4ème chambre - formation à 3 — 30 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société des autoroutes du nord et de l'est de la France (SANEF) a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l'Etat à lui verser la somme de 196 837,19 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 7 avril 2022 et de leur capitalisation, en réparation du préjudice que lui ont causé les actions des "gilets jaunes'' sur l'autoroute A4 entre le 17 novembre 2018 et le 2 août 2019.  
 Par un jugement n° 2204574 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 2 juillet 2024, le 2 juin 2025 et le 12 juin 2025, le dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la SANEF, représentée par Me Carbonnier de la SELARL Carbonnier Lamaze Rasle, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 7 mai 2024 ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 196 837,19 euros HT, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 7 avril 2022 et leur capitalisation à chaque échéance annuelle ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité de l'Etat doit être engagée sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, au titre de manifestations de " gilets jaunes " qui ont été organisées du 17 novembre 2018 au 2 août 2019 sur l'autoroute A4 dans le département du Bas-Rhin :  
 . les conditions d'engagement de la responsabilité sont acquises car il y a un rassemblement ou un attroupement, la commission d'un crime ou d'un délit commis par violence ou par force ouverte et un préjudice direct et certain ;  
 . le caractère prémédité et organisé de la manifestation n'est plus une cause d'exclusion de ce régime de responsabilité sans faute de l'Etat ; en tout état de cause, le caractère prémédité et organisé de la manifestation est inopérant à son encontre en raison de sa qualité de victime collatérale du rassemblement ;   
 . les manifestants se sont constitués en un mouvement revendicatif national en protestation contre le gouvernement et non pas dans le but de nuire, détruire ou commettre des délits ; 
 . les manifestations n'ont pas été organisées par des groupes de type " commandos " ; 
 . les manifestants étaient en nombre suffisant pour constituer un attroupement ; 
 - les délits sont caractérisés : les manifestants ont commis, avec force ouverte, les délits d'entrave à la circulation, de dégradation des biens avec circonstances aggravantes, d'entrave à la liberté de travail, d'intimidation contre une personne chargée d'une mission de service public, d'organisation d'une manifestation illicite ou interdite et d'entrave au fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données ; 
 - les préjudices subis sont directs et certains avec les délits commis par les manifestants ; 
 - les pertes de recettes ne peuvent pas être dissociées du délit d'entrave à la circulation et sont en lien avec celui-ci, dès lors que l'ouverture des barrières de péage par les manifestants a été commise dans un même lieu, dans le même temps et par les mêmes personnes ; 
 - le montant des préjudices est de 196 837,19 euros HT : il est justifié par des fiches événement " manifestation " ; 
 - les préjudices sont justifiés par une méthode de calcul pertinente et se composent en des frais de matériels pour un montant de 731,28 euros HT, de pertes de recettes pour un montant de 157 575,90 euros HT, de frais d'huissier à concurrence de 3 334,48 euros HT et de frais SANEF d'un montant de 35 195,53 euros HT ; la perte d'exploitation ne peut être calculée par comparaison avec les véhicules qui auraient normalement circulé qu'en cas de fermeture complète de l'autoroute ; l'ensemble des interventions du personnel de la SANEF à la suite des manifestations est spécifique et ponctuel et précisément documenté ; les constats d'huissier ont permis de constater les délits.  
 Par un mémoire enregistré le 4 juin 2025 le préfet du Bas-Rhin conclut à titre principal au rejet de la requête et à titre subsidiaire à la réduction de l'indemnisation sollicitée par la SANEF. 
 Il fait valoir que : 
 - la SANEF ne démontre pas, par les éléments produits, que la responsabilité de l'Etat devrait être engagée sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : 
 . les opérations de blocage des gares de péage par les " gilets jaunes " avaient pour principal objet d'infliger des dommages aux seules sociétés concessionnaires d'autoroute ; 
 . les manifestations sur la voie publique avec seulement des levées de barrières qualifiées d'opérations " péages gratuits " ne sont pas qualifiables de délit d'entrave ou de gêne à la circulation ; 
 - le lien de causalité entre les préjudices allégués et les rassemblements des gilets jaunes n'est pas établi ;  
 - le caractère certain du préjudice n'est pas avéré, de même que le montant sollicité qui résulte notamment pour les pertes de recettes de péage, d'une méthode de calcul sujette à caution qui ne prend pas en compte le phénomène de rattrapage. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code pénal ; 
 - le code de la route ; 
 - le code de la sécurité intérieure ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Roussaux, 
 - les conclusions de M. Denizot, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me De Beauregard, représentant la SANEF. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Dans le cadre des manifestations nationales dites " de gilets jaunes ", qui se sont déroulées entre le 17 novembre 2018 et le 2 août 2019, dans le département du Bas-Rhin, des individus ont mené des opérations visant à perturber la circulation sur des portions de l'autoroute A4 concédée par l'Etat à la société des autoroutes du nord et de l'est de la France (SANEF). La SANEF a adressé au préfet du Bas-Rhin une réclamation préalable du 7 avril 2022, en vue de la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis sur quatre gares de péages affectées par ces manifestations, laquelle a été rejetée par une décision intervenue le 1er juillet 2022. La SANEF a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l'Etat à lui verser la somme de 196 837,19 euros en réparation des dommages résultant de ces attroupements et rassemblements. La SANEF relève appel du jugement du 7 mai 2024 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. 
 Sur la responsabilité de l'Etat :  
 En ce qui concerne le principe de la responsabilité de l'Etat :  
 2. Aux termes de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : " L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens () ". 
 3. L'application de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est subordonnée à la condition que les dommages dont l'indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis à force ouverte ou par violence par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Un groupe, qui se constitue et s'organise à seule fin de commettre un délit ne peut être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de ces dispositions. 
 S'agissant de l'existence d'un attroupement ou d'un rassemblement : 
 4. En premier lieu, il résulte de l'instruction que des groupes de " gilets jaunes " ont bloqué, au cours de la période du 17 novembre 2018 au 2 août 2019, l'accès aux voies de péage entrainant la fermeture de certaines bretelles de l'autoroute, ont mené des actions " escargots " qui ont engendré d'importants bouchons sur l'autoroute A4, investi les gares de péage de Saverne, de Schwindratzheim, de Schwindratzheim-Hochfelden-Ouest, et de Sarre-Union, où ils ont réduit les voies d'accès au péage par la mise en place de cônes, ont entravé la circulation par l'utilisation des fumigènes et procédé à la levée des barrières de péage pour permettre aux véhicules de passer gratuitement. Ces agissements, commis à force ouverte, se sont inscrits dans le cadre d'un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux. Ils sont survenus dans un contexte de revendications sociales qu'ils avaient pour objet de soutenir et non avec l'objectif principal de commettre des délits. Il résulte en outre de l'instruction que ces actions sont le fait d'un nombre significatif de personnes susceptible d'être qualifié d'attroupement ou de rassemblement à l'exception de la journée du 8 décembre 2018 au péage de Saverne, où seuls cinq manifestants étaient présents et qui ne peuvent, eu égard à ce faible nombre, être regardés comme constituant un attroupement au sens des dispositions précitées. Par suite, à la seule exception de cette journée, l'ensemble des autres actions qui se sont déroulées aux gares de péages précitées, peut être regardé comme imputable à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.  
 S'agissant de l'existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article 431-1 du code pénal : " Le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté d'expression, du travail, d'association, de réunion ou de manifestation ou d'entraver le déroulement des débats d'une assemblée parlementaire ou d'un organe délibérant d'une collectivité territoriale est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende () ". Si les agents de la SANEF ont été mis dans l'impossibilité de percevoir les péages auprès des usagers de l'autoroute, il résulte de l'instruction que cette impossibilité ne résulte pas de coups, menaces ou voies de fait commis à leur encontre mais de la levée des barrières de péage. Par suite, le délit d'entrave à la liberté du travail, réprimé par l'article 431-1 du code pénal, ne peut être regardé comme caractérisé.   
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 431-9 du code pénal : " Est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait : / 1° D'avoir organisé une manifestation sur la voie publique n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ; / 2° D'avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ; / 3° D'avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation projetée ". Le délit réprimé par les dispositions précitées ne peut être retenu qu'à l'encontre de l'organisateur de la manifestation et non à l'encontre de l'ensemble des participants à la manifestation. Par suite, le délit prévu par l'article 431-9 du code pénal ne peut être regardé comme constitué par les attroupements et rassemblements invoqués par la SANEF.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 433-3 du code pénal : " Est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l'encontre d'une personne () Est punie des mêmes peines la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l'encontre d'un agent d'un exploitant de réseau de transport public de voyageurs, d'un enseignant ou de tout membre des personnels travaillant dans les établissements d'enseignement scolaire ou de toute autre personne chargée d'une mission de service public ainsi que d'un professionnel de santé, dans l'exercice de ses fonctions, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur.() ". Il résulte de l'instruction que le délit d'intimidation contre une personne chargée d'une mission de service public, prévu par les dispositions précitées, n'est pas caractérisé par les pièces du dossier.  
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 323-2 du code pénal : " Le fait d'entraver ou de fausser le fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende. () ". En se bornant à soutenir que les " gilets jaunes " ont empêché le fonctionnement des barrières de péage en les relevant, la SANEF n'établit pas que les manifestants auraient, ce faisant, entravé un système de traitement automatisé des données. Dans ces conditions, le délit d'entrave au fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données au sens de l'article 323-2 du code pénal ne peut être considéré comme constitué. 
 9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 412-1 du code de la route : " Le fait, en vue d'entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d'employer, ou de tenter d'employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende. () ". Il résulte de l'instruction qu'à l'occasion de huit rassemblements, la circulation a été entravée à la gare de péage de Saverne les 17 et 19 novembre 2018, à celle de Schwindratzheim-Hochfelden-ouest les 17 et 18 novembre 2018, ainsi que du 19 au 21 novembre 2018, et le 16 février 2019, à la gare de péage de Schwindratzheim le 5 juillet 2019, et enfin à la gare de péage de Sarre-Union les 17 et 24 novembre 2018, où les manifestants ont soit réduit les voies d'accès au péage par la mise en place de cônes, soit utilisé des fumigènes perturbant la visibilité au niveau des gares de péage ou empêché physiquement le passage des véhicules. Ces opérations ont, dans certains cas, également conduit à la fermeture des bretelles d'accès à l'autoroute et créé des bouchons, perturbant ainsi la circulation. Compte tenu de ces éléments, suffisamment établis par les pièces du dossier, le délit d'entrave à la circulation est caractérisé pour ces huit manifestations.  
 10. En revanche, pour les autres manifestations, le délit d'entrave à la circulation ne saurait être caractérisé par le seul rassemblement de manifestants aux abords des plateformes de péage. En effet, s'il résulte de l'instruction que les manifestants ont procédé à la levée des barrières de péage permettant le passage gratuit des automobilistes et empêchant de ce fait la perception de la redevance de péage due par ces derniers, la circulation n'en a pas été entravée ou gênée dans des conditions anormalement différentes du ralentissement nécessairement engendré par le passage à la gare de péage. Les manifestants ont seulement profité de ce ralentissement des usagers pour exposer leurs doléances. De tels agissements ne peuvent dès lors être qualifiés de délit d'entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions de l'article L. 412-1 du code de la route précité. 
 11. En sixième lieu, aux termes de l'article 322-1 du code pénal : " La destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger. () " . 
 12. Si la SANEF fait valoir qu'elle a dû mobiliser son personnel à plusieurs reprises notamment pour régler une caméra, redresser un grillage, ou démonter un drapeau sur un pylône, les dommages à ces biens, qui ont seulement entraîné l'intervention de son personnel, sont trop légers pour caractériser un délit de dégradation au sens de l'article 322-1 précité du code pénal. En revanche, il résulte de l'instruction que lors de la manifestation du 24 novembre 2018 à la gare de péage de Sarre-Union, une barrière de péage a été cassée et a engendré des frais de remplacement de ce matériel, dont la requérante a justifié par la production d'une facture. Il s'ensuit que le délit de destruction d'un bien appartenant à autrui est caractérisé pour cette seule manifestation. 
 13. Il résulte de ce qui précède que la SANEF est fondée à soutenir que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, ces agissements sont de nature à engager la responsabilité sans faute de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 En ce qui concerne les préjudices :  
 14. Il résulte des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure que ne peuvent donner lieu à réparation que les dommages résultant de manière directe et certaine de crimes ou délits déterminés commis par les manifestants.  
 15. En premier lieu, si la requérante se prévaut d'une perte de recettes équivalente aux redevances de péage non versées par les usagers de l'autoroute passés lors des manifestations exposées au point 9, ce préjudice n'est pas directement lié au délit d'entrave à la circulation retenu par le présent arrêt mais est la conséquence directe de la levée des barrières, laquelle ne constitue pas, par elle-même, un délit. Par ailleurs, la requérante n'établit pas spécifiquement une perte de recette en lien avec la dégradation d'une barrière de péage. Par suite, et quand bien même les barrières auraient été levées par des manifestants dans la continuité des blocages, la société SANEF n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une somme au titre de perte de recettes calculée sur le nombre d'usagers ayant franchi gratuitement le péage. 
 16. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que la requérante a dû engager des frais de matériel pour la barrière de péage cassée pour un montant de 172 euros HT. Elle est, par suite, fondée à solliciter l'indemnisation de ces frais pour ce montant.   
 17. En troisième lieu, si la société SANEF se prévaut de frais internes, d'une part, pour la maintenance et la réparation de matériels dégradés et, d'autre part, pour les agents mobilisés pendant les manifestations, notamment pour assurer la sécurité des usagers, elle ne démontre toutefois pas que les dispositifs mis en place excédaient son activité normale, ni qu'elle aurait exposé des coûts supplémentaires aux coûts fixes habituellement supportés pour son personnel et ses véhicules. La circonstance que le personnel mobilisé soit intervenu ponctuellement dans le cadre des manifestations n'est pas de nature à établir un surcoût. Elle ne justifie, dès lors, pas de la réalité de ce chef de préjudice.  
 18. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que la société SANEF a exposé des frais d'huissier pour apprécier la responsabilité de l'Etat et certains chefs de demande. Il y a, dès lors, lieu de faire droit à ses demandes d'indemnisation pour les journées du 17 novembre 2018 et 19 novembre 2018 à Saverne, ainsi que pour celles du 17 novembre 2018, du 19 au 21 novembre 2018, et du 16 février 2019 à Schwindratzheim-Hochfelden-Ouest pour lesquelles un délit a été caractérisé et des frais d'huissier ont été engagés. Dans ces conditions, la société SANEF peut prétendre à être indemnisée à hauteur de 2 684,54 euros HT.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède, que la société SANEF est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande indemnitaire à concurrence de la somme de 2 856,54 euros HT.  
 En qui concerne les intérêts et leur capitalisation : 
 20. Il y a lieu d'assortir la somme de 2 856,54 euros HT des intérêts moratoires à compter du 8 avril 2022, date de réception de la demande préalable. Ces intérêts seront capitalisés le 8 avril 2023, date à laquelle était due une année d'intérêts, et à chaque échéance annuelle.  
 Sur les frais du litige : 
 21. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à verser à la société SANEF sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 2204574 du 7 mai 2024 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé. 
 Article 2 : L'Etat est condamné à verser à la société SANEF la somme de 2 856,54 euros HT avec intérêts au taux légal à compter du 8 avril 2022. Les intérêts échus à la date du 8 avril 2023 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 3 : L'Etat versera à la société SANEF une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société des autoroutes du nord et de l'est de la France (SANEF) et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. 
 Copie pour information en sera adressée au préfet du Bas-Rhin.  
 Délibéré après l'audience du 17 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Barteaux, président, 
 - M. Lusset, premier conseiller, 
 - Mme Roussaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé : S. RoussauxLe président, 
 Signé : S. Barteaux 
 La greffière, 
 Signé : F. Dupuy 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 F. Dupuy