CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 30 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
  
Procédure contentieuse antérieure : 
  
La communauté de communes Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud et les communes d’Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d’Etueffont, de Fêche-l’Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny, de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce ont demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner l’Etat, à titre indemnitaire : 
- à verser la somme de 13 637 268,10 euros à la communauté de communes Sud Territoire et la somme de 11 453 174,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud ; 
- à défaut, s’il était jugé qu’une telle somme ne pouvait être versée en capital, à verser annuellement, à compter du 1er janvier 2017, de manière perpétuelle la somme de 122 736,64 euros à la communauté de communes Sud Territoire et la somme de 103 079,60 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud ; 
- à défaut, s’il était jugé que ce ne sont pas les communautés de communes mais les communes requérantes qui doivent être indemnisées, à verser les sommes de 692 517,52 euros à la commune d’Anjoutey, 3 995 293,38 euros à la commune de Beaucourt, 479 435,21 euros à la commune de Boron, 106 541,16 euros à la commune de Bretagne, 159 811,74 euros à la commune de Chavanatte, 479 435,21 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 6 712 092,88 euros à la commune de Delle, 1 065 411,57 euros à la commune d’Etueffont, 799 058,68 euros à la commune de Fêche-l’Eglise, 266 352,89 euros à la commune de Felon, 585 976,36 euros à la commune de Froidefontaine, 106 541,16 euros à la commune de Grandvillard, 905 599,83 euros à la commune de Grosmagny, 639 246,94 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 53 270,58 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 106 541,16 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 532 705,78 euros à la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 213 082,31 euros à la commune Suarce et 7 191 528,08 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse ; 
- à défaut, s’il était jugé que de telles sommes ne pouvaient être versées en capital, à verser annuellement à compter du 1er janvier 2017 de manière perpétuelle les sommes de 6 232,72 euros à la commune d’Anjoutey, 35 958 euros à la commune de Beaucourt, 4 314,93 euros à la commune de Boron, 958,88 euros à la commune de Bretagne, 1 438,32 euros à la commune de Chavanatte, 4 314,96 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 60 409,44 euros à la commune de Delle, 9 588,80 euros à la commune d’Etueffont, 7 191,60 euros à la commune de Fêche-l’Eglise, 2 397,20 euros à la commune de Felon, 5 273,84 euros à la commune de Froidefontaine, 958,88 euros à la commune de Grandvillard, 8 150,48 euros à la commune de Grosmagny, 5 732,28 euros à la commune  de Lachapelle-sous-Rougemont, 479,44 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 958,88 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 4 794,40 euros la commune  de Saint-Germain-le-Châtelet, 1 917,76 euros à la commune Suarce et 64 724,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse. 
  
Par un jugement n° 2100914 du 26 juillet 2024, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande. 
  
Procédure devant la cour : 
  
Par une requête, enregistrée le 25 septembre 2024, la communauté de communes Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud et les communes d’Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d’Etueffont, de Fêche-l’Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny, de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce, représentées par Me Kern, demandent à la cour : 
  
1°) d’annuler ce jugement du 26 juillet 2024 ; 
  
2°) de condamner l’Etat, à titre indemnitaire : 
- à verser la somme de 13 637 268,10 euros à la communauté de communes Sud Territoire et la somme de 11 453 174,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud ; 
- à défaut, s’il était jugé que ce ne sont pas les communautés de communes mais les communes requérantes qui doivent être indemnisées, à verser les sommes de 692 517,52 euros à la commune d’Anjoutey, 3 995 293,38 euros à la commune de Beaucourt, 479 435,21 euros à la commune de Boron, 106 541,16 euros à la commune de Bretagne, 159 811,74 euros à la commune de Chavanatte, 479 435,21 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 6 712 092,88 euros à la commune de Delle, 1 065 411,57 euros à la commune d’Etueffont, 799 058,68 euros à la commune de Fêche-l’Eglise, 266 352,89 euros à la commune de Felon, 585 976,36 euros à la commune de Froidefontaine, 106 541,16 euros à la commune de Grandvillard, 905 599,83 euros à la commune de Grosmagny, 639 246,94 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 53 270,58 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 106 541,16 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 532 705,78 euros à la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 213 082,31 euros à la commune de Suarce et 7 191 528,08 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse ; 
  
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elles soutiennent que : 
- la responsabilité de l’Etat du fait des lois est engagée ; les collectivités membres du syndicat mixte d’aménagement et de gestion de l’Aéroparc (SMAGA) ont conclu entre elles des conventions pour assurer le partage des recettes fiscales issues de cette zone d’activité économique ; par l’effet de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, elles ont perdu la compétence de gestion de cette zone d’activité économique au profit des intercommunalités, en l’espèce, la communauté d’agglomération du Grand Belfort communauté d’agglomération (GBCA) ; corrélativement au transfert de compétence, les conventions sont devenues caduques ; l’application de cette loi est ainsi à l’origine d’un préjudice grave et spécial ; 
- le préjudice subi repose sur la perte de la ressource fiscale qui leur était reversée par la collectivité percevant les différentes taxes sur la zone d’activité.   
  
Par un mémoire, enregistré le 8 novembre 2024, les requérantes sollicitent la transmission au Conseil d’Etat, en vue de son renvoi au Conseil constitutionnel, de la question prioritaire de constitutionnalité suivante : 
  
« En tant qu’elles opèrent une attribution de la compétence relative à l’aménagement et à la gestion des zones d’activités économiques au profit des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et en tant qu’elles ne prévoient, ni mécanisme de compensation financière, ni mécanisme de représentation-substitution, ni aucun droit d’opposition non plus qu’aucune consultation des communes extérieures pourtant intéressées, les dispositions des articles L. 5214-16, L. 5214-21, L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, de l’article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ainsi que du 1° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, lesquelles ont notamment eu pour effet de remettre en cause les conventions de répartition des recettes fiscales antérieurement conclues, portent-elles atteinte à : 
  
1°) la liberté contractuelle et au maintien des conventions légalement conclues, qui découlent des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
2°) la libre administration des collectivités territoriales, garantie par l’article 72 de la Constitution ; 
3°) l’égalité entre collectivités territoriales, telle qu’elle est garantie par les articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et le dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution ; 
4°) et la compétence que le législateur est tenu d’exercer au titre des articles 34, 72 et 72-2 de la Constitution ; ». 
  
Elles soutiennent que : 
- les dispositions législatives contestées sont bien applicables au litige ; le législateur se devait de prévoir un mécanisme de représentation-substitution pour les zones d’activités économiques précédemment gérées par des groupements de communes ; la loi du 7 août 2015 a d’ailleurs maintenu un tel mécanisme en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations et l’a étendu en matière d’eau et d’assainissement ; le législateur a par ailleurs omis d’instituer un mécanisme de compensation, en ce compris les recettes fiscales, des compétences transférées des communes et de leurs groupements aux établissement publics de coopération intercommunale ;  
- ces dispositions n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution ;  
- la question posée est manifestement sérieuse en ce qui concerne l’insuffisance du dispositif de transfert de compétences et de compensation financière introduit par la loi du 7 août 2015, qui porte atteinte à la liberté contractuelle, au principe de libre administration des collectivités locales, au principe d’égalité entre les collectivités territoriales et à l’office du législateur, sans que ces atteintes ne soient justifiées par un motif d’intérêt général.  
  
Par une ordonnance du 9 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 20 mai 2025.  
  
Un mémoire, présenté par le ministre de l’intérieur, a été enregistré le 21 juillet 2025, postérieurement à la clôture d’instruction et n’a pas été communiqué. 
 
Par un arrêt avant-dire droit du 2 octobre 2025, la cour a transmis au Conseil d’Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et de l’article 133 de cette loi et sursis à statuer jusqu’à la réception de la décision du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. 
 
Par une décision du 23 décembre 2025 n°508759, le Conseil d’Etat a considéré qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérantes, qui n’est pas nouvelle et ne présente pas de caractère sérieux. 
  
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- la Constitution ; 
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
- le code général des collectivités territoriales ;  
- le code général des impôts ; 
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bauer, 
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public, 
- et les conclusions de Me Kern pour les requérantes. 
 
Une note en délibéré, enregistrée le 28 mars 2026, a été présentée pour les requérantes par Me Kern.  
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le syndicat mixte d’aménagement et de gestion de l’Aéroparc (SMAGA) a été créé en 1993 pour gérer une zone d’activités économiques située sur un ancien aérodrome de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord sur le territoire de la commune de Fontaine. Le 31 décembre 2016, le SMAGA avait pour membres, outre le département du Territoire de Belfort et la communauté de communes de la Haute-Savoureuse, huit communes membres de la communauté de communes du Pays sous-vosgien, vingt-cinq communes membres de la communauté d’agglomération belfortaine, dix-huit communes membres de la communauté des communes du Tilleul et de la Bourbeuse et dix communes membres de la communauté de communes du Sud Territoire. La loi du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République a transféré, au plus tard au 1er janvier 2017, aux communautés de communes et communautés d’agglomération en lieu et place des communes la compétence pour le développement économique en matière de création, aménagement, entretien et gestion des zones d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. Ainsi, au 1er janvier 2017, la communauté d’agglomération du Grand Belfort communauté d’agglomération (GBCA), issue de la fusion de la communauté de l’agglomération belfortaine et de la communauté de communes du Tilleul et de la Bourbeuse, est devenue compétente pour gérer la zone d’activité de l’Aéroparc, et a choisi de ne pas adhérer au SMAGA. La préfète du Territoire de Belfort a, par un arrêté du 26 décembre 2018, mis fin à l’exercice des compétences du SMAGA à compter du 1er janvier 2017 et a sursis à la dissolution de ce syndicat. Le comité syndical a arrêté les modalités de répartition de l’actif entre les membres du syndicat par une délibération du 13 mai 2019, puis le président du SMAGA a saisi, par un courrier du 15 mai 2019, les collectivités membres afin que leurs organes délibérants se prononcent sur ces modalités de répartition. Le préfet du Territoire de Belfort a prononcé la dissolution du SMAGA par un arrêté du 19 décembre 2019 puis le règlement d’office d’une décision modificative du budget primitif de 2019 du syndicat par un arrêté du 23 décembre suivant. Les collectivités requérantes, anciennement membres du SMAGA, ont adressé au préfet du Territoire de Belfort, le 15 février 2021, une demande indemnitaire relative à la perte des recettes issues de la gestion de la zone d’activité économique du fait de la caducité des conventions de répartition des ressources fiscales entre les membres du syndicat par suite de sa dissolution. Cette demande a fait l’objet d’une décision de rejet le 2 avril suivant. Par un jugement n° 2100914 du 26 juillet 2024, dont les requérantes relèvent appel, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande indemnitaire. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat du fait de l’inconstitutionnalité de la loi : 
 
Par un arrêt avant-dire droit du 2 octobre 2025, la cour a transmis au Conseil d’Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et de l’article 133 de cette loi et sursis à statuer jusqu’à la réception de la décision du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. Par une décision du 23 décembre 2025 n° 508759, le Conseil d’Etat a considéré qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérantes, qui n’est pas nouvelle et ne présente pas de caractère sérieux. Il s’ensuit que les dispositions en cause ne peuvent être regardées comme inconstitutionnelles et qu’ainsi, le moyen doit être écarté. 
 
 
 
 
En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat du fait de l’existence d’un préjudice grave et spécial : 
 
Aux termes de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version issue de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : « I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : 1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; (…) ». L’article L. 5216-7 dudit code prévoit que : « I. - Lorsqu'une partie des communes d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte fait partie d'une communauté d'agglomération, par création de cette communauté, par fusion d'établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d'agglomération ou par transformation d'un établissement public de coopération intercommunale en communauté d'agglomération, et que cette communauté est incluse en totalité dans le syndicat, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences visées aux I et II de l'article L. 5216-5 que le syndicat exerce. Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées à l'article L. 5211-25-1 et au troisième alinéa de l'article L. 5211-19. A défaut d'accord entre l'organe délibérant du syndicat et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Pour l'exercice des compétences transférées qui ne sont pas visées par les I et II de l'article L. 5216-5, la communauté d'agglomération est substituée au sein du syndicat aux communes qui la composent. Cette disposition ne modifie pas les attributions du syndicat de communes, qui devient syndicat mixte au sens de l'article L. 5711-1, ou du syndicat mixte intéressé. Elle ne modifie pas non plus le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences. I bis. -  Par dérogation au I, la communauté d'agglomération est substituée, pour la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, mentionnée à l'article L. 211-7 du code de l'environnement, aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte qui exerce déjà cette compétence. S'il s'agit d'un syndicat de communes, ce dernier devient un syndicat mixte, au sens de l'article L. 5711-1. Ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés. (…) II. - Lorsqu'une partie des communes d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte est associée avec des communes extérieures à ce syndicat dans une communauté d'agglomération, par création de cette communauté, par fusion d'établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d'agglomération ou par transformation d'un établissement public de coopération intercommunale en communauté d'agglomération, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté d'agglomération pour les compétences transférées et dans les conditions prévues au premier alinéa du I. Elle vaut substitution de la communauté d'agglomération aux communes pour les compétences transférées et dans les conditions prévues au second alinéa du même paragraphe. (…) ». Aux termes de l’article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 : « I.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1, L. 1614-2, L. 1614-3 et L. 1614-4 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales (…) ».  
 
 
La responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi, à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. 
 
Si les requérantes soutiennent qu’elles ont subi un préjudice grave et spécial du fait de la caducité des conventions conclues entre les membres du SMAGA pour assurer le partage des recettes fiscales issues de cette zone d’activité économique, la seule production de tableaux récapitulatifs des montants perçus au cours des exercices 2014 à 2016 et leur extrapolation en fonction du nombre de parts détenues par les différents membres du SMAGA ne suffit pas à établir l’ampleur du préjudice allégué et, par suite, son caractère grave et spécial, alors au demeurant que les collectivités territoriales n’ont pas de droit au maintien de leurs recettes fiscales. Il s’ensuit que ce moyen doit également être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a considéré que la responsabilité de l’Etat du fait des lois n’était pas engagée et qu’ainsi, leurs conclusions indemnitaires devaient être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ». 
 
Ces dispositions font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par les requérantes.  
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête présentée par la communauté de communes Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud et les communes d’Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d’Etueffont, de Fêche-l’Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny,  de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce est rejetée. 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Sud Territoire, représentante unique désignée en application des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie en sera adressée au préfet du Territoire de Belfort. 
 
Délibéré après l'audience du 26 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Bauer, présidente, 
- M. Berthou, premier conseiller, 
- Mme Cabecas, première conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026. 
 
La présidente-rapporteure, 
 
 
 
 
Signé : S. BAUER L’assesseur le plus ancien  
dans l’ordre du tableau, 
 
 
 
Signé : D. BERTHOU  
Le greffier, 
 
 
 
 
Signé : F. LORRAINLa République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier, 
 
 
F. LORRAIN