CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 2 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
L’association « Commission de protection des eaux, du patrimoine, de l’environnement, du sous-sol et des chiroptères de Franche-Comté » (CPEPESC-FC) a demandé au tribunal administratif de Besançon d’annuler l’arrêté du 12 décembre 2023 par lequel le préfet de la Haute-Saône a accordé à la société Mailley Chazelot Energies un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Mailley-et-Chazelot. 
 
Par un jugement n° 2400338 du 17 octobre 2024, le tribunal administratif de Besançon a annulé cet arrêté. 
 
Procédures devant la cour : 
 
I. Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 17 décembre 2024, 30 avril 2025 et 3 juin 2025, sous le n° 24NC03070, la société Mailley Chazelot Energies, représentée par Me Gossement, demande à la cour : 
 
1°) à titre principal, d’annuler ce jugement et de rejeter la demande de la CPEPESC-FC ; 
 
2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme pour la régularisation des éventuels vices entachant l’arrêté du 12 décembre 2023 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la CPEPESC-FC une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement est insuffisamment motivé ; 
- son projet ne méconnaît pas l’article 2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes des Combes ; 
- le moyen de première instance tiré de l’inadaptation du site à l’implantation d’un projet industriel est inopérant et en tout état de cause infondé ; 
- le dossier soumis à enquête publique était complet dès lors que les avis qui n’y figurent pas sont facultatifs ; 
- l’étude d’impact est suffisante ; 
- le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement est inopérant ; 
- les moyens tirés de la méconnaissance du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et du schéma régional de cohérence écologique sont inopérants ; 
- son projet n’est pas soumis à autorisation de défrichement ; 
- il ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme qui ne sauraient en tout état de cause fonder un refus de permis de construire ; 
- il ne porte pas atteinte aux paysages ; 
- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-24 du code de l’urbanisme est inopérant. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 mars 2025 et le 20 mai 2025, la CPEPESC-FC, représentée par Me Dufour, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l’annulation de l’arrêté du préfet de la Haute-Saône du 12 décembre 2023 et au rejet des conclusions tendant au sursis à statuer, et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Mailley Chazelot Energies sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
- l’étude d’impact est insuffisante ; 
- l’enquête est irrégulière dès lors que le dossier d’enquête ne comprenait pas tous les avis sollicités ; 
- le projet est soumis à autorisation de dérogation « espèces protégées » ; 
- le projet est soumis à autorisation de défrichement ; 
- il méconnaît l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ; 
- il méconnaît l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; 
- Aucun des vices susceptibles d’être retenus n’est régularisable. 
 
II. Par une requête, enregistrée le 18 décembre 2024, sous le n° 24NC03082, la ministre du logement et de la rénovation urbaine demande à la cour d’annuler ce jugement. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement est insuffisamment motivé ; 
- le projet litigieux ne méconnaît pas l’article 2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes des Combes. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2025, la CPEPESC-FC, représentée par Me Dufour, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l’annulation de l’arrêté du préfet de la Haute-Saône du 12 décembre 2023, et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l’Etat sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la ministre ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Berthou, 
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public, 
- et les observations de Vagne pour la société Mailley Chazelot Energies et du maire de la commune de Mailley-et-Chazelot. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Mailley Chazelot Energies a déposé, le 5 septembre 2022, une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol avec quatre postes de transformation, un poste de livraison, un local de stockage et une clôture périphérique sur un site du territoire de la commune de Mailley-et-Chazelot. Par un arrêté du 12 décembre 2023, le préfet de la Haute-Saône a délivré le permis de construire sollicité. Par les présentes requêtes la société Mailley Chazelot Energies et la ministre du logement et de la rénovation urbaine demandent à la cour d’annuler le jugement du 17 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Besançon a annulé cet arrêté. 
 
Les requêtes n° 24NC03070 et 24NC03082, présentées par la société Mailley Chazelot Energies et la ministre du logement et de la rénovation urbaine sont dirigées contre un même jugement et concernent un même projet. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
Le jugement attaqué répond, par une motivation suffisante au regard de l’article 9 du code de justice administrative, au moyen tel qu’il avait été soulevé en première instance tiré de la méconnaissance de l’article N 2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes des Combes. Dès lors, le moyen tiré de l’insuffisante motivation du jugement attaqué doit être écarté. 
 
 
 
Sur le moyen d’annulation retenu par le tribunal :  
 
Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I. - Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) ». Aux termes de l’article N 2 du règlement du PLUi de la communauté de communes des Combes : « Sont autorisés dans toute la zone N, à condition qu'ils ne portent pas atteinte au caractère et à l’intérêt du site (paysage, milieux écologiques…), qu’ils ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole ou forestière, et qu’ils ne compromettent pas la vocation de la zone : (…) Les (…) installations de production d’énergie (aérogénérateurs, postes de livraison, fermes photovoltaïques au sol, unité de méthanisation, etc…) ». 
 
Le site d’implantation du projet, d’une surface de 17 hectares, se situe en totalité en zone N du PLUi, en milieu naturel, au sein d’un secteur dont la richesse environnementale est soulignée par la direction départementale des territoires dans son avis du 27 octobre 2022, caractérisé par la présence de pelouses sèches, de hêtraies, de landes et de broussailles. Ce secteur est inclus dans la trame verte régionale de Franche-Comté, concernée par un corridor écologique régional potentiel à préserver et situé à proximité immédiate d’un réservoir régional de biodiversité, identifiés dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires de Bourgogne-Franche-Comté. Le projet, qui porte sur l’implantation de 6,5 hectares de panneaux photovoltaïques, prévoit la mise à nu des sols et un débroussaillage préalable à l’implantation des panneaux, y compris d’espaces boisés d’une superficie d’environ 4 hectares. Il ressort des pièces du dossier que ce déboisement et ces débroussaillages conduisent à un morcellement des habitats de nature à impacter notablement les populations d’avifaune et de reptiles recensés, sans que la société Mailley Chazelot Energies ne démontre que les mesures de réduction et de compensation envisagées suffiraient à les préserver ou à les restaurer. Il n’est pas non plus établi par la pétitionnaire que les caractéristiques de la clôture qualifiée de perméable pour la petite faune seraient de nature à réduire notablement l’incidence brute du projet sur les trames vertes et bleues locale et régionale.  
 
Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que plusieurs habitats d’intérêt communautaires sont directement impactés par le projet. S’agissant en particulier du Mésobromion jurassique du Bassin parisien, si l’incidence liée à l’exploitation du parc litigieux, résultant de la modification des conditions d’ensoleillement du milieu, avec un ombrage plus important causé par les tables en surplomb, est qualifiée de faible dans l’étude d’impact, il ressort des pièces du dossier et notamment de la délibération du Conseil national de la protection de la nature du 19 juin 2024 relative à la politique de déploiement du photovoltaïque et ses impacts sur la biodiversité produite en défense qu’une telle incidence est largement sous-estimée dès lors que l’ombrage accru au sein des centrales photovoltaïques induit une croissance végétale moindre, que, sous les panneaux, la biomasse végétale est réduite d’un facteur quatre et que l’impact est significatif sur les insectes et la faune du sol. Il en va de même s’agissant des Pâturages atlantiques à Cynosurus et Centaurea pour lequel l’étude d’impact relève, sans aucunement l’établir, que leur recouvrement par les panneaux va seulement modifier l’exposition solaire avec une incidence très faible. S’agissant des boisements caducifoliés dont 3,52 hectares sont supprimés, ils constituent des sites de reproduction importants pour de nombreuses espèces échantillonnées, notamment pour les chiroptères - non recensés sur l’emprise du projet dans l’étude d’impact mais au sujet desquels la mission régionale d'autorité environnementale de Bourgogne-Franche-Comté recommande dans son avis du 18 novembre 2022 la réalisation d’études plus poussées, qui n’ont pas été réalisées par la société Mailley Chazelot Energies – et surtout l’avifaune, notamment les espèces des milieux semi-ouverts à ouverts effectivement recensées tels que l’engoulevent d’Europe, l’alouette lulu et la pie grièche écorcheur. Le projet induit ainsi la disparition de lisières pour une longueur évaluée par la société pétitionnaire à environ 500 mètres, auxquels il convient d’ajouter environ 400 mètres de lisières qui ne pourront se reconstituer qu’après la phase de travaux. Il n’est pas établi par la société Mailley Chazelot Energies que les mesures de réduction et de compensation envisagées, notamment la recomposition d’un réseau de haies et de lisières dont les emplacements principaux ont été définis selon les critères paysagers en bordure de l’aire d’étude, seraient de nature à réduire significativement cet impact avéré sur les milieux naturels et en particulier ceux résultants de la phase de travaux. Il n’est par ailleurs pas sérieusement contesté que le prébois caducifolié à l’Ouest du projet, certes composé d’arbres dans un état « assez dégradé » et de « faible enjeu » pour les lisières, présente cependant un intérêt pour la perméabilité écologique du secteur qui n’est pas restaurée par les mesures de réduction et de compensation envisagées. 
 
En outre, la présence, sur le site d’implantation, d’autres espèces à fort enjeu de conservation est avérée, en particulier celle de reptiles tels que le lézard vert occidental, espèce pour laquelle la dégradation et la disparition des pelouses de Franche-Comté restent, dans cette région, les principales menaces et dont les sous-populations sont de plus en plus cloisonnées, ou encore la vipère aspic, dont les effectifs ont régressé en moyenne de 50 à 75 % dans la région. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l’avis de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Bourgogne-Franche-Comté du 17 octobre 2022 que, pour ces deux espèces, les modifications des habitats et du microclimat sous les panneaux en termes de luminosité, de température et d'hydrométrie sont fortement susceptibles d'engendrer des impacts négatifs.  
 
Il résulte de tout ce qui précède, alors même que le projet ne se situe dans aucune zone de protection existante des milieux naturels et que l’article 6 de l’arrêté attaqué prévoit que les travaux ne pourront débuter qu’à l’obtention d’une dérogation au titre des espèces protégées, que les incidences de l’installation du parc photovoltaïque litigieux sur le milieu naturel particulièrement riche du site choisi, tant en termes d’espèces que d’habitats, sont, malgré les mesures d’évitement et de réduction proposées, telles que cette installation porterait atteinte au caractère et à l’intérêt du milieu écologique concerné et qu’en délivrant le permis de construire litigieux, le préfet de la Haute-Saône a, par suite, méconnu les dispositions précitées de l’article N 2 du règlement du PLUi de la communauté de communes des Combes. 
 
Sur la régularisation du vice relevé :  
 
Aux termes de l’article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ». 
  
Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.  
 
Il résulte de ce qui a été énoncé aux points 5 à 8 et compte tenu des caractéristiques du projet de centrale photovoltaïque litigieux, de son importance et de son impact sur les milieux naturels que, en l’état des dispositions locales d’urbanisme applicables à la date du présent arrêt, le vice tiré de la méconnaissance de l’article N 2 du règlement du PLUi de la communauté de communes des Combes ne serait pas susceptible d’être purgé sans apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Par suite, le vice n’étant pas susceptible d’être régularisé, les conditions de l’article L. 600-5-1 précitées du code de l’urbanisme ne sont pas réunies et les conclusions tendant à leur mise en œuvre ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la société Mailley Chazelot Energies et la ministre du logement et de la rénovation urbaine ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a fait droit à la demande de la CPEPESC-FC et a annulé le permis de construire délivré le 12 décembre 2023 par le préfet de la Haute-Saône.  
 
Sur les frais de l’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la CPEPESC-FC, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Mailley Chazelot Energies et de l’Etat une somme de 2 000 euros chacun au titre des frais exposés par la CPEPESC-FC et non compris dans les dépens.  
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête n° 24NC03070 présentée par la société Mailley Chazelot Energies est rejetée.  
 
Article 2 : La requête n° 24NC03082 présentée par la ministre du logement et de la rénovation urbaine est rejetée.  
 
Article 3 : La société Mailley Chazelot Energies versera à la CPEPESC-FC la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : L’Etat versera à la CPEPESC-FC la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Commission de protection des eaux, du patrimoine, de l’environnement, du sous-sol et des chiroptères de Franche-Comté, à la société Mailley Chazelot Energies et à la ministre auprès du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, chargée du logement. 
 
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Saône et à la commune de Mailley et Chazelot. 
 
Délibéré après l’audience du 11 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Wurtz, président, 
- Mme Bauer, présidente-assesseure, 
- M. Berthou, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025. 
 
Le rapporteur, 
Signé : D. BERTHOU 
Le président, 
Signé : Ch. WURTZ 
 
Le greffier, 
Signé : F. LORRAIN 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre auprès du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, chargée du logement en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier : 
 
 
F. LORRAIN