CAA44 · 2ème Chambre — 20 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société Cocktail Développement a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la délibération du 20 février 2020 par laquelle la commune de Guérande a approuvé la révision de son règlement local de publicité. 
 
Par un jugement n° 2006270 du 21 novembre 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 janvier 2024, 20 novembre 2024 et 21 janvier 2025, la société Cocktail Développement et la société Pixity, représentées par Me Tertrais, doivent être regardés comme demandant à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes en tant qu’il rejette la demande en ce qu’elle tend à l’annulation de la révision du règlement local de publicité de Guérande, approuvée par la délibération du 20 février 2020, en tant seulement que ce règlement interdit la publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a et la limite dans la sous-zone ZP4b de la zone ZP4 ; 
 
2°) d’annuler la délibération du 20 février 2020 du conseil municipal de Guérande approuvant la révision du règlement local de publicité en tant seulement qu’il interdit la publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a et la limite dans la sous-zone ZP4b de la zone ZP4 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Guérande le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elles soutiennent que : 
- les dispositions du règlement local de publicité interdisant toute publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a constituent une interdiction générale et absolue, laquelle porte atteinte à la liberté du commerce et aux règles de la concurrence, portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression, s’imposent sans discernement sur la zone en violation des articles L. 581-1 et L. 581-2 du code de l'environnement et constituent une rupture d’égalité ;   
- les dispositions du règlement local de publicité interdisant toute publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4b, pour les unités foncières présentant un linéaire sur voie inférieur à 100 mètres, et limitant la surface des dispositifs publicitaires numériques à 2 m² au sein de ces unités foncières, constituent une interdiction générale et absolue, laquelle porte atteinte à la liberté du commerce et aux règles de la concurrence, portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression, s’imposent sans discernement sur la zone concernée, en violation des articles L. 581-1 et L. 581-2 du code de l'environnement, et constituent une rupture d’égalité ;   
- les autres moyens soulevés à l’appui de la demande de première instance sont abandonnés.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 novembre 2024, 24 décembre 2024 et 17 février 2025, la commune de Guérande, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des sociétés Cocktail Développement et Pixity le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la requête d’appel, en tant qu’elle est présentée par la société Pixity, est irrecevable, cette dernière n’étant pas partie en première instance ; 
- aucun des moyens invoqués par les requérantes n’est fondé. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme Montes-Derouet,  
- les conclusions de M. Frank, rapporteur public, 
- les observations de Me Tertrais, pour les sociétés Cocktail Développement et Pixity et de Me Rouhaud, pour la commune de Guérande. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par un jugement du 21 novembre 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Cocktail Développement tendant à l’annulation de la délibération du  20 février 2020 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision de son règlement local de publicité, lequel fixe les règles locales applicables à la publicité, aux enseignes et aux pré-enseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique. Les sociétés Cocktail Développement et Pixity relèvent appel de ce jugement, en tant qu’il rejette la demande de la société Cocktail Développement en ce qu’elle tend à l’annulation des dispositions du règlement révisé, en tant seulement qu’il interdit toute publicité numérique au sein de la  sous-zone ZP4a, et la limite au sein de la sous-zone ZP4b de la zone ZP4. 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d’appel, en tant qu’elle émane de la société Pixity : 
 
2. Aux termes de l’article R. 811-1 du code de justice administrative : « Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu’elle n’aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. ». 
 
3. En vertu des principes généraux de la procédure, tels qu’ils sont rappelés à l’article R. 811-1 du code de justice administrative, le droit de former appel des décisions de justice rendues en premier ressort est ouvert aux personnes qui ont été parties présentes à l’instance sur laquelle le jugement qu’elles critiquent a statué. Il ressort des pièces de la procédure que la société Pixity n’était pas partie à l’instance devant le tribunal administratif de Nantes, la demande ayant été introduite par la seule société Cocktail Développement. Il s’ensuit que la société Pixity n’a pas qualité pour relever appel du jugement du tribunal administratif de Nantes. Dès lors, la requête d’appel n’est pas recevable en tant qu’elle émane de la société Pixity. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu’il rejette la demande de la société Cocktail Développement en ce qu’elle tend à l’annulation du règlement local de publicité de Guérande en tant seulement qu’il interdit la publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a et la limite au sein de la sous-zone ZP4b : 
 
4. Aux termes de l’article L. 581-1 du code de l'environnement : « Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. ». Aux termes de l’article L. 581-2 du même code : « Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. (…) ». Aux termes de l’article L. 581-3 du même code : « Au sens du présent chapitre : / 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; / 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; / 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée. ». Aux termes de l’article L. 581-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. / (…) L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation de l'autorité compétente. ». Aux termes de l’article L. 581-14 du code de l’environnement : « (…) la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire (…) de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national (…). ». 
 
6. D’une part, ces dispositions permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Elles confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l’affichage, qui leur permet notamment d’interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. 
 
7. D’autre part, dès lors que les dispositions d’un règlement local de publicité sont susceptibles d'affecter l’activité économique de l’affichage, la circonstance qu’elles ont pour objectif la protection du cadre de vie n'exonère pas l'autorité investie des pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces dispositions en recherchant si elles ont été prises compte tenu de cet objectif, de cette liberté et de ces règles, et si ces dispositions en ont fait, en les combinant, une exacte application. Tel est notamment le cas de la réglementation locale de l'affichage en zone de publicité restreinte qui, tout en ayant pour objectif la protection du cadre de vie, est susceptible d'affecter l'activité économique de l'affichage et il appartient aux auteurs du règlement local de publicité de veiller à ce que les mesures de police ainsi prises ne portent aux règles de la concurrence que les atteintes justifiées au regard des objectifs de la réglementation de l'affichage. 
8. Le règlement local de publicité de Guérande, dont la révision a été approuvée par la délibération contestée du 20 février 2020, institue quatre zones, dont les limites sont précisées sur un document graphique, et énonce les dispositions spécifiques à chaque zone. La zone ZP1, concerne un « secteur sauvegardé », correspondant « aux secteurs résidentiels, sauf principaux axes d’accès et secteurs d’activités ». La zone ZP2 correspond aux « principales avenues et boulevards d’entrée dans l’agglomération ». La zone ZP3 concerne les « secteurs d’activités de Kerbiniou, Brehadour et Kerquessad » et la zone ZP4, les secteurs « d’activités commerciales » dont les parcs d’activités de Villejames et des Salines. Le règlement prévoit des dispositions différentes en fonction des supports que sont les dispositifs publicitaires sur bâtiment, clôture ou mur, les dispositifs publicitaires scellés au sol ou posés directement sur le sol et, enfin, les publicités supportées par le mobilier urbain et de leur nature, lumineuse ou non. Le règlement litigieux prévoit que les dispositifs publicitaires numériques sont interdits dans les zones ZP1, ZP2, ZP3, et ZP4, à l’exception de la sous-zone ZP4b qui correspond aux abords de la route départementale RD 247 traversant le parc d’activités de Villejames et à ceux de la route départementale RD 92 traversant le parc d’activités Les Salines, où ces dispositifs ne sont toutefois autorisés, d’une part, qu’aux abords de la route départementale RD 247 - entre les parcelles cadastrées BM n° 267 incluse et BM n° 23 exclue côté nord de la route départementale RD 247 et entre les parcelles cadastrées BM n° 307 incluse et BM n° 908 incluse côté sud de la route départementale RD247 - et sous réserve, d’autre part, d’être implantés sur une unité foncière présentant un linéaire sur voie d’au moins 100 mètres, de ne pas dépasser une surface utile de 2 m² et de ne pas s’élever « à plus de 2,5 m de haut par rapport au niveau du sol ».  
9. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du règlement local de publicité de Guérande justifie l’interdiction et la limitation de la publicité numérique en zone ZP4, dans les conditions mentionnées au point 8, par « un objectif de préservation du paysage des parcs d’activités ». Le rapport de présentation relève, à cet égard, que le parc d’activités de Villejames se situe dans le périmètre du parc naturel régional de Brière, lequel dispose d’une charte dont un des objectifs vise à la maîtrise de l’affichage publicitaire et que l’axe de la route départementale RD 92, qui traverse le parc d’activités des Salines, constitue une entrée d’agglomération, notamment vers la commune de La Baule et conclut qu’ « Il s’agit de préserver les paysages d’entrée de ville et du PNR par cette limitation de la publicité numérique fortement impactante dans le paysage ». 
 
10. Toutefois, et d’une part, s’agissant de la sous-zone ZP4a, si, ainsi que cela ressort du rapport de présentation, la révision du règlement local de publicité vise à valoriser l’image des espaces d’activités économiques en diminuant la concentration des dispositifs publicitaires dans ces espaces qui « regroupent de nombreux dispositifs imposants » et en les encadrant, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositifs numériques présenteraient un impact visuel dans le paysage dont l’intensité serait de nature à imposer leur interdiction pure et simple, quel que soit leur format et leur support, au sein de l’ensemble de la sous-zone ZP4a, dont l’emprise recouvre en outre l’essentiel du périmètre de la zone ZP4, à la seule exception des abords des routes départementales RD 247 et RD 92, ainsi qu’il a été dit au point 8. Les circonstances que l’axe de la route départementale RD 92, qui traverse le parc d’activités des Salines, constitue une entrée d’agglomération vers la commune de La Baule et que le parc d’activités de Villejames s’inscrit dans le périmètre du parc naturel régional de la Brière, dont la charte mentionne un objectif d’affichage publicitaire maîtrisé, ne suffisent pas à emporter la nécessité d’interdire, de manière générale et absolue, les supports publicitaires numériques dans la sous-zone ZP4a, alors, d’une part, que ce secteur concerne des zones d’activités commerciale et artisanale ne comportant pas ou peu d’habitations et ne présentant que peu d’intérêt paysager, naturel ou architectural et, d’autre part, que les dispositifs de publicité de grand format sur mobilier urbain, y compris lumineux - sous réserve d’être éclairés par transparence - y sont autorisés, sans que la différence de traitement des dispositifs numériques par rapport aux dispositifs traditionnels ne trouve de justifications suffisantes dans le rapport de présentation pour permettre au règlement local de publicité d’interdire, dans la sous-zone ZP4a, tous les dispositifs numériques. Dans ces conditions, les dispositions du règlement de la publicité de Guérande, en ce qu’elles interdisent dans la sous-zone ZP4a tous les dispositifs numériques, portent une atteinte excessive à la liberté du commerce et aux règles de la concurrence ainsi qu’à la liberté d’expression, qui n’est pas justifiée au regard des objectifs de la réglementation de l’affichage, et n’apparaît pas suffisamment en lien avec l’objectif général de réduction des sources de nuisances lumineuses pour les habitants en vue de préserver le paysage et le cadre de vie. 
11. D’autre part, s’agissant de la sous-zone ZP4b, les abords de la route départementale RD 247 constituent, ainsi qu’il a été dit au point 8, l’unique secteur du territoire communal où les dispositifs publicitaires numériques sont autorisés, sous réserve, toutefois, d’être implantés sur une unité foncière présentant un linéaire sur voie d’au moins 100 mètres et de ne pas dépasser une surface utile de 2 m². Ces limitations, qui ne trouvent à s’appliquer qu’aux dispositifs de publicité numérique, dans un secteur limité aux abords d’une voie consacrée aux déplacements urbains des populations et traversant un parc d’activités qui ne présente pas d’enjeux - au regard de la protection des paysages et du cadre de vie et de la lutte contre les nuisances lumineuses - aussi forts que ceux touchant les zones d’habitat, n’apparaissent pas davantage en lien avec l’objectif général de réduction des sources de nuisances lumineuses pour les habitants en vue de préserver le paysage et le cadre de vie, alors que les dispositifs publicitaires traditionnels de grand format – sous réserve de ne pas excéder une surface utile de 8 m² - y sont autorisés sur une unité foncière présentant un linéaire sur voie inférieur à 60 mètres, sans qu’il ne soit démontré que les dispositifs numériques présenteraient un impact visuel plus important et sans que la commune n’apporte d’élément de nature à établir que la plupart des unités foncières atteignent, dans cette sous-zone, un linéaire d’au moins 100 m. A... outre, la différence de traitement prévue par le règlement avec les règles applicables aux supports dits « traditionnels » ne présente pas un rapport suffisamment direct avec l’objet de la norme. 
12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Cocktail Développement est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 20 février 2020 du conseil municipal de Guérande approuvant la révision de son règlement local de publicité de Guérande, en tant que ce règlement interdit la publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a, et la limite dans la  sous-zone ZP4b.  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Cocktail Développement, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à la commune de Guérande de la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Guérande le versement à la société Cocktail Développement d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement n° 2006270 du 21 novembre 2023 du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de la société Cocktail Développement tendant à l’annulation de la délibération du 20 février 2020 du conseil municipal de Guérande approuvant la révision du règlement local de publicité de Guérande, en ce que ce règlement interdit la publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a, et la limite, dans la sous-zone ZP4b, aux seules parcelles présentant un linéaire sur voie d’au moins 100 mètres pour un affichage inférieur à 2 m2.  
 
Article 2 : La délibération du 20 février 2020 du conseil municipal de Guérande approuvant la révision du règlement local de publicité de Guérande est annulée en tant que ce règlement interdit la publicité numérique au sein de la sous-zone ZP4a, et la limite, dans la sous-zone ZP4b, aux seules parcelles présentant un linéaire sur voie d’au moins 100 mètres pour un affichage inférieur à 2 m2. 
 
Article 3 : La commune de Guérande versera à la société Cocktail Développement la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 4 : Les conclusions de la requête en tant qu’elle émane de la société Pixity sont rejetées.  
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Cocktail Développement, à la société Pixity et à la commune de Guérande. 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- Mme Montes-Derouet, présidente, 
- M. Dias, premier conseiller, 
- Mme Rosemberg, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2026. 
 
 
La présidente- rapporteure, 
 
 
 
 
 
I. MONTES-DEROUETL’assesseur le plus ancien  
dans le grade le plus élevé, 
 
 
 
 
R. DIAS 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
A. MARCHAND 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.