CAA44 · 2ème Chambre — 11 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... Dupuy a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2023 par lequel le maire de La Bernerie-en-Retz l’a mis en demeure d’effectuer, dans un délai de quarante-cinq jours, le retrait ou le changement d’emplacement d’une pompe à chaleur, le retrait d’un portail en PVC ainsi qu’une remise en état des murs à la suite des saignées, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard, à compter de l’expiration du délai de quarante-cinq jours et jusqu’à justification de l’exécution des travaux de remise en état ordonnés. 
 
Par une ordonnance n° 2314124 du 30 novembre 2023, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande sur le fondement du 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 30 janvier 2024, M. A... Dupuy, représenté par Dermenghem, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler cette ordonnance du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Nantes ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2023 portant mise en demeure ; 
3°) de mettre à la charge de la commune de La Bernerie-en-Retz la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Il soutient que : 
- l’ordonnance attaquée est irrégulière ; le moyen soulevé dans sa demande de première instance, tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire était assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ; en outre, le bien-fondé de la mise en demeure était aussi contesté ; 
- il n’a pas été mis à même de présenter ses observations sur la mesure litigieuse, en méconnaissance des articles L. 421-1 du code de l’urbanisme et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ; l’arrêté a été pris avant même l’expiration du délai de 15 jours pour présenter les observations ; il n’a pas été mis à même de faire valoir utilement ses observations ;  
- l’arrêté de mise en demeure est entaché d’une erreur de droit ; aucune autorisation d’urbanisme n’était requise pour l’installation d’une pompe à chaleur ; le plan local d’urbanisme de la commune de La Bernerie-en-Retz ne s’oppose pas à cette installation ; la pompe à chaleur respecte les prescriptions réglementaires du site patrimonial remarquable (SPR) annexé au plan local d’urbanisme et notamment les articles Pu 5-18 et Pu 5-20 ; 
- l’arrêté litigieux ne justifie pas en quoi le portillon en PVC blanc serait contraire à la réglementation urbanistique applicable ;  
- en lui imposant de retirer le portillon, le maire a méconnu le principe d’égalité devant le règlement et devant les charges publiques ; le PVC est utilisé dans près de 80% du territoire communal classé en site patrimonial remarquable ; on dénombre 6 portails en PVC dans l’avenue de la Source ;  
- s’agissant du rebouchage des saignées, celui-ci avait été réalisé à la date de l’édiction de l’arrêté litigieux, ainsi qu’il l’avait indiqué au maire dans son courrier d’observations du 27 juillet 2023. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2024, la commune de La Bernerie-en-Retz, représentée par la société d’avocats Cornet Vincent Segurel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. Dupuy une somme de 2 000 euros au titre de l’article 
L. 761-1 du code de justice administrative 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par M. Dupuy ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code civil ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code du patrimoine ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Dias,  
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public, 
- et les observations de Me Dermenghem, représentant M. Dupuy, et de Me Angibaud, substituant Me Marchand, représentant la commune de La Bernerie-en-Retz. 
 
Une note en délibéré, enregistrée le 10 février 2026, a été présentée pour M. Dupuy. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 31 juillet 2023 le maire de La Bernerie-en-Retz a mis en demeure M. Dupuy, propriétaire de la maison située 71, rue Georges Clemenceau, sur le territoire de la commune, au sein d’un site patrimonial remarquable (SPR), d’effectuer, dans un délai de quarante-cinq jours, le retrait ou le changement d’emplacement d’une pompe à chaleur pour qu’elle ne soit pas visible depuis le domaine public, le retrait d’un portail en PVC ainsi que la remise en état des murs à la suite de saignées réalisées par l’intéressé, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard à compter de l’expiration d’un délai de quarante-cinq jours et jusqu’à justification de l’exécution des travaux de remise en état ordonnés. Par une ordonnance du 30 novembre 2023, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté, sur le fondement du 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, la demande de M. Dupuy dirigée contre l’arrêté de mise en demeure du 31 juillet 2023 au motif que l’unique moyen soulevé n’était manifestement pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. M. Dupuy relève appel de cette ordonnance. 
 
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée : 
 
Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : « Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance : / (…) / 7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. / (…) ». 
 
Après avoir précisé, dans sa demande présentée devant le tribunal administratif, que le maire de La Bernerie-en-Retz n’avait pas tenu compte de sa lettre d’observations, déposée en mairie le 27 juillet 2023, soit dans le délai de quinze jours pour présenter des observations qui lui était imparti par la lettre notifiée par courrier recommandé avec accusé de réception, le 19 juillet 2023, M. Dupuy a soutenu que le caractère contradictoire de la procédure n’avait pas été respecté, en méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Ainsi, le moyen soulevé tiré de ce que la procédure contradictoire n’a pas été respectée était assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, c’est à tort que pour rejeter, sur le fondement du 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, la demande de M. Dupuy, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Nantes s’est fondé sur ce que ce moyen n’est pas manifestement assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Dès lors, l’ordonnance du 30 novembre 2023 est entachée d’irrégularité et doit être annulée.  
 
Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. Dupuy devant le tribunal administratif de Nantes. 
 
Sur la légalité de l’arrêté portant mise en demeure : 
 
Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 (…) ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 10 juillet 2023, dont il est constant qu’elle a été remise en main propre à M. Dupuy, le 11 juillet suivant, à La Bernerie-en-Retz, le maire a indiqué à l’intéressé qu’il avait exécuté des travaux d’urbanisme en méconnaissance de la décision du 6 septembre s’opposant à sa déclaration préalable et qu’un procès-verbal avait été dressé le 29 juin 2023 sur le fondement de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme. Dans la même lettre, le maire a informé M. Dupuy qu’il envisageait de prendre à son encontre un arrêté le mettant en demeure, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, de procéder à la mise en conformité des travaux, en effectuant le retrait de la pompe à chaleur, le retrait du portillon PVC blanc et le rebouchage de la saignée réalisée dans des murs et qu’il disposait d’un délai de 15 jours, à compter de la réception de la lettre, pour présenter ses observations. D’une part, le délai imparti à M. Dupuy par la lettre du 10 juillet 2023 pour présenter ses observations expirait dans un délai de quinze jours calendaires à compter de la remise en main propre le 11 juillet de celle-ci, soit le mercredi 26 juillet à minuit, quand bien même, le 19 juillet 2023, l’intéressé a reçu à Antony, lieu de sa résidence principale, la même lettre que la commune lui avait également envoyée le jour de sa remise en main propre, à La Bernerie-en-Retz. Le délai de quinze jours était donc expiré le 31 juillet 2023, date à laquelle l’arrêté de mise en demeure contesté a été édicté. D’autre part, les mesures nécessaires à la mise en conformité des travaux ont été énoncées de façon suffisamment précise dans la lettre du 10 juillet 2023 pour permettre à M. Dupuy de faire valoir utilement ses observations, qu’il a d’ailleurs présentées le 27 juillet suivant dans une lettre remise, à La Bernerie-en-Retz, au service de l’urbanisme de la commune. Le moyen tiré de ce que le requérant n’aurait pas été mis à même de faire valoir utilement ses observations, en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure doit, par suite, être écarté.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 421-13 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme à l’exception : / (…) ; / b) Des travaux mentionnés à l’article R. 421-17, qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable. / (…) ». Aux termes de l’article R. 421-17 du même code : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à. R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment existant, à l’exception des travaux de ravalement ; / (…)». 
 
Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies de la maison de M. Dupuy, que la pompe à chaleur litigieuse, accolée à la façade sud de la maison, au-dessus de la toiture terrasse surmontant le garage de M. Dupuy a pour effet de modifier l’aspect extérieur de cette maison. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient M. Dupuy, il ressort des pièces du dossier que l’équipement litigieux est visible depuis l’avenue de La Source, qui est identifiée par le plan joint au règlement du site patrimonial remarquable comme une séquence urbaine remarquable. Il s’ensuit que, contrairement à ce qui est soutenu, les travaux d’installation de la pompe à chaleur étaient soumis à déclaration préalable, en application des dispositions du a) de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme. En outre, il est constant que la pompe à chaleur litigieuse a été installée en dépit de la décision du 6 septembre 2022 par laquelle le maire de La Bernerie-en-Retz s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 15 juillet 2022 par M. Dupuy en vue de l’installation de cet équipement. Dans ces circonstances, le maire de La Bernerie-en-Retz a pu légalement mettre en demeure M. Dupuy, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, de retirer la pompe à chaleur, ou de l’installer à un endroit où elle ne sera pas visible depuis la voie publique.  
 
En troisième lieu, d’une part, ainsi qu’il vient d’être dit, l’arrêté de mise en demeure contestée est motivé par le fait que la pompe à chaleur a été installée en méconnaissance de la décision du 6 septembre 2022 par laquelle le maire de La Bernerie-en-Retz s’est opposé à la déclaration préalable déposée pour cette installation. Eu égard aux motifs qui fondent cette décision, le moyen tiré de ce que les articles P.u. 6-6, P.u. 5-18 et P.u. 5-20 du règlement du site patrimonial remarquable annexé au plan local d’urbanisme ne s’opposeraient pas à l’installation d’une pompe à chaleur est inopérant.  
 
D’autre part, la mise en demeure de retirer le portail en PVC a été édictée au motif que ce portail a été installé sans autorisation. Par suite, les moyens tirés de ce que ce type de portails n’est pas interdit par le document d’urbanisme, qu’il existerait dans sa rue d’autres portails de ce type de sorte que l’arrêté contesté méconnaîtrait le principe d’égalité devant le règlement et les charges publiques doivent être écartés comme inopérants. 
 
En dernier lieu, toutefois, il ressort des pièces du dossier qu’à la date de l’arrêté contesté, M. Dupuy avait déjà procédé aux travaux de rebouchage des saignées creusées dans la façade de sa maison. Par suite, en mettant en demeure le requérant de procéder à ces travaux, le maire de La Bernerie-en-Retz a méconnu l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. Dupuy est fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 31 juillet 2023 du maire de La Bernerie-en-Retz en tant seulement qu’il le met en demeure, dans un délai de 45 jours, sous une astreinte de 50 euros par jour de retard, de procéder à la remise en état des murs à la suite des saignées réalisées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de La Bernerie-en-Retz qui, pour l’essentiel, n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. Dupuy au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. Dupuy une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de La Bernerie-en-Retz et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E  : 
 
 
Article 1er : L’ordonnance du 30 novembre 2023 du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Nantes est annulée. 
 
Article 2 :  L’arrêté du 31 juillet 2023 du maire de La Bernerie-en-Retz est annulé en tant qu’il met en demeure M. Dupuy de procéder à la remise en état des murs à la suite des saignées réalisées, dans un délai de 45 jours et sous une astreinte de 50 euros par jour de retard. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la demande de M. Dupuy tendant à l’annulation de l’arrêté du 31 juillet 2023 en tant qu’il le met en demeure d’effectuer, dans un délai de quarante-cinq jours, le retrait ou le changement d’emplacement d’une pompe à chaleur de manière à ce qu’elle ne soit pas visible du domaine public ainsi que le retrait d’un portail en PVC, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard à compter de l’expiration du délai de quarante-cinq jours et jusqu’à justification de l’exécution des travaux de remise en état ordonnés, est rejeté. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par M. Dupuy sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 5 : M. Dupuy versera à la commune de La Bernerie-en-Retz une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... Dupuy et à la commune de La Bernerie-en-Retz. 
 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Buffet, présidente de chambre, 
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, 
- M. Dias, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
R. DIAS 
 
La présidente, 
 
C. BUFFET 
 
La greffière, 
 
 
 
M. B... 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.