CAA44 · 2ème Chambre — 21 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Nantes : 
- à titre principal, d’annuler la délibération du 26 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat ; 
- à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant qu’elle procède au classement de certaines parcelles sur le territoire des communes de Saint-Julien-des-Landes, de Beaulieu-sous-la-Roche et de Saint-Georges-de-Pontindoux. 
 
Par un jugement n° 2005998 du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juin 2024 et le 25 février 2025,  M. C..., représenté par Me de Baynast, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 25 avril 2024 du tribunal administratif de Nantes ; 
 
2°) d’annuler la délibération du 26 février 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards en toutes ses dispositions, et notamment en tant qu’elle classe en zone N l’ensemble des parcelles situées au lieu-dit La Baudrière, sur le territoire de la commune de Saint-Julien-des-Landes, notamment les parcelles cadastrés section A n° 448, 449, 450, 486 et 487 ; 
 
3°) de mettre à la charge de 
la communauté de communes du Pays des Achards le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- sa requête de première instance, présentée dans les délais de recours, était recevable ; 
- la commission d’enquête aurait dû écarter la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups à l’enquête publique ; la commune, qui avait déjà rendu un avis favorable au projet de plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat en tant que personne publique associée, ne pouvait revenir sur cet avis, après l’expiration d’un délai de trois mois, sans méconnaître les articles L. 153-15 et R. 153-5 du code de l’urbanisme ; l’identité de l’auteur de cette contribution n’est pas précisée, ce qui ne permet pas de justifier de ce qu’elle émane d’une autorité compétente ; cette contribution ne pouvait, dans ces conditions, être mentionnée dans le dossier d’enquête publique ; l’article R. 123-19 du code de l’environnement a été méconnu, en ce que la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups n’a pas été jointe au rapport d’enquête publique ni transcrite dans son intégralité, ce qui a nui à l’information du public ; la communauté de communes ne pouvait donc modifier le projet de PLUiH arrêté en tenant compte de cette contribution sans méconnaître l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme ; 
- le classement des parcelles cadastrées section A n° 448, 449, 450, 486 et 487 et du lieu-dit La Baudrière est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; 
- le classement des parcelles cadastrées section A n° 448, 449, 450, 486 et 487 et du lieu-dit La Baudrière est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Sud-Ouest Vendéen et du rapport de présentation en matière de logement. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 novembre 2024 et le 17 mars 2025, la communauté de communes du Pays des Achards, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. C... la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la requête de première instance était irrecevable, dès lors qu’elle a été présentée tardivement ; 
- les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement, 
- le code de l’urbanisme, 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Rosemberg, 
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,  
- les observations de Me De Baynast, représentant M. C..., et de Me Poirier-Coutansais, substituant Me Tertrais, représentant la communauté de communes du Pays des Achards. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une délibération du 26 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat (PLUiH). Le projet de PLUiH, arrêté par une délibération du 12 juin 2019, a été soumis à une enquête publique du 21 octobre au 22 novembre 2019. Le conseil communautaire a approuvé le PLUiH par une délibération du 26 février 2020. Par un jugement du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. C... tendant à l’annulation de la délibération du 26 février 2020. M. C... relève appel de ce jugement. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne la régularité de la procédure d’élaboration du PLUiH : 
 
Aux termes de l’article L. 153-14 du code de l’urbanisme : « L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. ». Aux termes de l’article L. 153-15 du même code, dans sa version applicable : « Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ». Aux termes de l’article L. 153-16 du même code : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (…) ». L’article L. 153-21 du même code dispose que : « A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (…) ». Aux termes de l’article R. 153-5 du même code : « L'avis sur le projet de plan arrêté, prévu à l'article L. 153-15, est rendu dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt du projet. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ». Et aux termes de l’article R. 123-19 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ».  
 
Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Sainte-Flaive-des-Loups, consulté sur le projet de PLUiH arrêté le 12 juin 2019 en application des dispositions du 1° de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme, a rendu un avis favorable au projet par une délibération du 11 juillet 2019. Contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions précitées des articles L. 153-15 et R. 153-5 du code de l’urbanisme ne faisaient pas obstacle à ce que, malgré cet avis favorable, la commune présente des observations sur le projet de PLUiH au cours de l’enquête publique, qui s’est tenue du 21 octobre au 22 novembre 2019. En outre, compte tenu de son objet et de sa portée, la contribution de la commune à l’enquête publique, portant sur quatorze parcelles situées sur son territoire et sollicitant la modification du classement de dix de ces parcelles, la suppression d’un espace boisé classé ainsi que l’ajout d’un emplacement réservé et de granges à aménager, ne saurait être assimilée à un avis défavorable au projet au sens de l’article L. 153-15 du code de l'urbanisme, revenant, dans des conditions irrégulières, sur l’avis favorable du 11 juillet 2019. Par ailleurs, le rapport d’enquête publique reprend les termes des observations de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups de manière synthétique et procède à leur analyse, conformément aux dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’urbanisme, de sorte que le public a reçu une information suffisante sur ce point. Les moyens tirés de l’irrégularité de l’enquête publique sur ces différents points et de l’irrégularité de la modification du PLUiH, à raison de la prise en compte de la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, doivent, par suite, être écartés. 
 
En ce qui concerne le classement des parcelles en litige : 
 
Il ressort des pièces du dossier que le PLUiH approuvé par la délibération du 26 février 2020 classe les parcelles A n° 448, 449 et 450, dont M. C... est propriétaire, ainsi que les parcelles A n° 486 et 487, situées sur le territoire de la commune de Saint-Julien-des-Landes, au sein de la zone naturelle N. 
 
En premier lieu, et d’une part, contrairement à ce que soutient le requérant, aucune contradiction entre les dispositions du rapport de présentation en matière d’objectifs de construction de nouveaux logements et les autres dispositions du PLUiH ne ressort des pièces du dossier.  
 
D’autre part, aux termes des dispositions de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 (…) ». Aux termes de l’article L. 142-1 du même code en vigueur à la date de cette délibération : « Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d’urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (…) ».  
 
Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 
Il ne ressort pas des pièces du dossier, et alors que M. C... se borne à invoquer l’objectif de production de nouveaux logements fixé par le SCOT du Sud-Ouest Vendéen, tendant à la production de 650 logements par an pour la période 2018-2032 à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, que le classement des parcelles A n° 448, 449, 450, 486 et 487 en zone naturelle N contrarierait les objectifs de ce SCOT. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles considérées serait incompatible avec les orientations du SCOT doit être écarté. 
 
En second lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-17 du même code : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ». L’article R. 151-25 du même code dispose : « Peuvent être autorisées en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ». 
 
Il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 
Il ressort des pièces du dossier que les parcelles A n° 448, 449, 450, 486 et 487, situées au nord-ouest du territoire de la commune de Saint-Julien-des-Landes, sont pour la plupart construites et appartiennent à un ensemble bâti situé au lieu-dit La Baudrière. Celui-ci, éloigné des secteurs urbanisés de la commune, borde toutefois le lac artificiel du Jaunay et est compris dans une vaste zone naturelle et agricole dont il fait partie intégrante. Le rapport de présentation précise en outre que les secteurs classés en zone N ont été définis « à partir de [leur] sensibilité environnementale » et correspondent aux « cours d’eau et ripisylves, (…) massifs boisés d’importance, (…) zones humides formant une continuité écologique » et « espaces non-agricoles ne pouvant être considérés comme urbains ». Le classement de ces parcelles en zone N est, ainsi, cohérent avec la volonté des auteurs du PLUiH, telle qu’exposée dans le plan d’aménagement et de développement durables (PADD), qui, s’il envisage, dans certains cas, une extension limitée de certains hameaux et l’implantation ponctuelle de nouvelles constructions au sein de certains hameaux, vise notamment à « préserver les terres agricoles et naturelles contre toute artificialisation » et à « préserver le cadre paysager autour du lac de Jaunay afin de renforcer l’offre touristique ‘nature’ ». Le rapport de présentation fait également état, dans sa partie « analyse de l’impact du projet », d’un « état écologique médiocre du Jaunay » et des enjeux pour la ressource en eau que présentent les cours d’eau et leurs abords immédiats, au regard des « problématiques de ruissellement et d’infiltration d’eaux polluées par les activités humaines ». Il relève enfin que le lac artificiel du Jaunay « est devenu, par son attrait paysager, un site touristique réputé pour de nombreuses activités nature » et que « la préservation de ses berges boisées et de ces paysages bocagers est donc primordial [pour] faire perdurer cette attractivité touristique ». Si M. C... soutient que le lieu-dit la Baudrière constituerait un hameau au sens du PLUiH ou que d’autres parcelles situées à proximité du lac de Jaunay sont classées en zone urbaine, il n’appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait été possible, mais seulement de s’assurer que le classement retenu n’est pas illégal. Les circonstances également invoquées par le requérant que les parcelles en cause étaient classées en zone constructible par le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Julien-des-Landes précédemment en vigueur, qu’elles sont raccordées aux réseaux et bénéficient d’un accès sécurisé à la route sont sans incidence sur la légalité de leur classement en zone N. Par suite, eu égard à leur situation, à leurs caractéristiques et au parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan, rappelé ci-dessus, le classement des parcelles A n° 448, 449, 450, 486 et 487 en zone N n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que M. C... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes du Pays des Achards, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. C... de la somme qu’il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C... le versement à la communauté de communes du Pays des Achards d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais. 
 
 
DECIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. 
 
Article 2 : M. C... versera à la communauté de communes du Pays des Achards une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la communauté de communes du Pays des Achards. 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Buffet, présidente de chambre, 
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, 
- Mme Rosemberg, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
V. ROSEMBERG 
La présidente, 
 
 
 
 
 
C. BUFFET 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
M. B... 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.