CAA44 · 4ème chambre — 9 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 26 septembre 2018 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a prononcé la dissolution d’office de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière. 
 
Par un jugement n° 2104555 du 9 juillet 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2024, M. A..., représenté par Me Plateaux, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 9 juillet 2024 ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 26 septembre 2018 ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement à son conseil de la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Il soutient que : 
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que sa minute ne comporte pas les signatures requises à l’article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
- l’arrêté contesté a été pris au terme d’une procédure irrégulière au regard des dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
- l’article 40 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, sur lequel se fonde l’arrêté contesté, méconnaît le principe fondamental reconnu par les lois de la République de liberté d’association ; 
- la mesure de dissolution prononcée par le préfet de la Loire-Atlantique est disproportionnée ; 
- elle est entachée d’erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article 40 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, dès lors que le fonctionnement de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière n’est pas entravé, que l’objet de cette association n’a pas disparu et qu’elle a une activité effective en rapport avec cet objet ; 
- le rattachement des membres de l’association dissoute à l’association syndicale autorisée du canal de Buzay n’est pas justifié par un motif d’intérêt général. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2025, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés et que la décision contestée aurait pu être légalement fondée sur un motif tiré de ce que l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière n’a pas d’activité en rapport avec son objet. 
 
 
M. A... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 23 octobre 2024. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 ; 
- l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Mas, 
- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,  
- et les observations de Me Jamot, représentant M. A.... 
 
Une note en délibéré, enregistré le 11 décembre 2025, a été présentée pour M. A.... 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
L’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière, créée par un arrêté préfectoral du 15 octobre 1894, a pour objet, conformément à l’article 2 de ses statuts, de prendre en charge les ouvrages construits par l’Etat pour l’irrigation des prairies situées entre la Martinière et le canal de Buzay et d’assurer le fonctionnement et l’entretien de tous les ouvrages communs nécessaires à l’irrigation. Par un arrêté du 26 septembre 2018, le préfet de la Loire-Atlantique a prononcé la dissolution d’office de cette association syndicale autorisée. M. A..., membre de cette association syndicale autorisée dissoute, a demandé au tribunal administratif de Nantes l’annulation de cet arrêté. Il relève appel du jugement du 9 juillet  
2024 par lequel sa demande a été rejetée. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. » Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaquée est revêtue des signatures prévues par ces dispositions. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué pour méconnaissance de ces dispositions doit dès lors être écarté. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations ente le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. » La décision contestée portant dissolution de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière n’est ni une décision individuelle, ni une décision prise en considération de la personne au sens de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré de ce qu’elle aurait dû être précédée de la procédure contradictoire prévue à cet article doit dès lors être écarté comme inopérant. 
 
En deuxième lieu, l’article R. 771-3 du code de justice administrative dispose : « Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d'irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l'enveloppe qui le contient, portent la mention : "question prioritaire de constitutionnalité”. » Aux termes de l’article R. 771-4 du même code : « L'irrecevabilité tirée du défaut de présentation, dans un mémoire distinct et motivé, du moyen visé à l'article précédent peut être opposée sans qu'il soit fait application des articles R. 611-7 et R. 612-1. » L’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 a été ratifiée par l’article 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 susvisée. L’article 40 de cette ordonnance constitue dès lors une disposition législative. Si M. A... soutient que cette disposition législative porte atteinte au principe fondamental reconnu par les lois de la République de liberté d’association, il n’a pas invoqué ce moyen dans un mémoire distinct et motivé. Ce moyen ne peut dès lors qu’être écarté comme irrecevable. 
 
En troisième lieu, conformément à l’article 2 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 susvisée, l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière n’a pas une nature associative mais constitue un établissement public à caractère administratif. Le moyen tiré de ce que la mesure de dissolution contestée porterait une atteinte disproportionnée à la liberté d’association ne peut dès lors qu’être écarté comme inopérant. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article 40 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 susvisée : « Une association syndicale autorisée peut être dissoute, par acte de l'autorité administrative, à la demande des membres de l'association qui se prononcent dans les conditions de majorité prévues à l'article 14. / Elle peut, en outre, être dissoute d'office par acte motivé de l'autorité administrative : / a) Soit en cas de disparition de l'objet pour lequel elle a été constituée ; / b) Soit lorsque, depuis plus de trois ans, elle est sans activité réelle en rapport avec son objet ; / c) Soit lorsque son maintien fait obstacle à la réalisation de projets d'intérêt public dans un périmètre plus vaste que celui de l'association ; / d) Soit lorsqu'elle connaît des difficultés graves et persistantes entravant son fonctionnement. » 
 
La décision de dissolution contestée du 26 septembre 2018 est fondée sur deux motifs, tirés de ce que l’objet de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière a disparu et de ce que cette association syndicale autorisée connaît des difficultés graves et persistantes entravant son fonctionnement, prévus au a) et au d) des dispositions précitées de l’article 40 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004. 
 
D’une part, les ouvrages publics destinés à l’irrigation des prairies situées entre la Martinière et le canal de Buzay n’ont pas disparu et nécessitent que soient assurés leur fonctionnement et leur entretien. L’objet de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière, tel que défini à ses statuts et rappelé au point 1 du présent arrêt, n’a dès lors pas disparu. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière a un bureau et vote annuellement son budget. Les circonstances, invoquées par le ministre de l’intérieur, que, de manière répétée, le budget voté n’a pas comporté des dépenses obligatoires et n’a pas davantage comporté de dépenses destinées à l’entretien des ouvrages publics destinés à l’irrigation des prairies situées entre la Martinière et le canal de Buzay ne sont pas, en tant que telles, de nature à caractériser des difficultés graves et persistantes entravant le fonctionnement de l’association elle-même. M. A... est dès lors fondé à soutenir qu’en se fondant sur les motifs rappelés au point 7 du présent arrêt, le préfet de la Loire-Atlantique a entaché sa décision d’erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article  
40 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004. 
 
Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
Le ministre de l’intérieur fait valoir que la décision de dissolution d’office contestée est légalement justifiée par un motif tiré de l’absence d’activité réelle de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière, prévu par les dispositions précitées du b) de l’article 40 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004. 
 
D’une part, l’association syndicale des Prairies de la Martinière est membre de l’Union des syndicats des Marais du Sud Loire qui, conformément aux dispositions de l’article 47 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, regroupe plusieurs associations syndicales autorisées afin notamment d’assurer l’entretien d’ouvrages d’art communs et d’effectuer tous travaux communs qui puissent permettre une meilleure exploitation des marais. Si elle a demandé son retrait de cette union en 2010, ce dont le comité syndical de l’Union des syndicats des Marais du Sud Loire lui a donné acte le 15 décembre 2010, il ressort des pièces du dossier que le préfet n’a pas donné à cette modification des statuts de cette union l’accord qui était requis, conformément aux dispositions du 6ème alinéa de l’article 47 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, de sorte que ce retrait n’est jamais intervenu, ainsi qu’en a pris acte le comité syndical de l’Union des syndicats des Marais du Sud Loire par délibération du 24 janvier 2013. L’association syndicale des Prairies de la Martinière est donc tenue d’acquitter les cotisations syndicales résultant de son appartenance à l’Union des syndicats des Marais du Sud Loire. Il ressort cependant des pièces du dossier qu’elle n’a pas inscrit ces dépenses obligatoires à son budget depuis 2010. Elle ne saurait dès lors être regardée comme ayant, par sa contribution à l’Union des syndicats des Marais du Sud Loire, une activité réelle en rapport avec son objet. 
 
D’autre part, il n’est pas contesté que, à l’exception des années 2012 et 2014, les comptes administratifs de l’association syndicale des Prairies de la Martinière ne comportent depuis 2008 que des dépenses de fonctionnement courant, à l’exclusion de toute dépense destinée à effectuer les travaux constituant l’objet de l’association. Si M. A... produit des factures attestant de la réalisation de travaux pour le compte de l’association syndicale autorisée dissoute, la plus récente date du 30 novembre 2012. Par ailleurs, s’il dresse une liste de travaux qui auraient été effectués dans les trois années précédant la décision contestée du 26 septembre 2018 et produit quelques photographies non datées, ces éléments ne permettent d’établir ni la réalité de ces travaux, ni qu’ils sont le fait de l’association syndicale des Prairies de la Martinière alors que celle-ci n’a budgété aucune dépense correspondante, ainsi qu’il a été dit, et que M. A... affirme lui-même que les travaux ont été réalisés par des membres de l’association de manière bénévole. 
 
Au regard de ces éléments, le défaut d’activité réelle de l’association syndicale autorisée des Prairies de la Martinière en rapport avec son objet depuis plus de trois ans était de nature à fonder légalement la décision de dissolution d’office contestée. Il résulte de l’instruction que le préfet de la Loire-Atlantique aurait pris la même décision s’il avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Il y a dès lors lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée, qui ne prive les intéressés d’aucune garantie procédurale. 
 
En cinquième lieu, la décision contestée n’a ni pour objet, ni pour effet de rattacher les membres de l’association syndicale dissoute à l’association syndicale autorisée du canal de Buzay. Le moyen tiré de ce qu’un tel rattachement ne serait pas justifié par un motif d’intérêt général ne peut dès lors qu’être écarté comme inopérant. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :   
  
Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête de  
M.  A..., n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte présentées par M. A... doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
  
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par le conseil de M. A... en application des dispositions combinées des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à Me Wistan Plateaux et au ministre de l'intérieur. 
 
Copie en sera adressée, pour information au préfet de la Loire-Atlantique. 
 
 
Délibéré après l'audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Lainé, président de chambre, 
- M. Catroux, premier conseiller, 
- M. Mas, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 janvier 2026. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
B. MAS 
Le président, 
 
L. LAINÉ 
 
La greffière, 
 
A. MARTIN 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.