CAA44 · 5ème chambre — 24 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Le préfet du Finistère, sur le fondement des dispositions de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler le certificat d’urbanisme opérationnel délivré à M. B... le 27 juin 2022 par lequel le maire de Plomeur a certifié que la construction d’une maison individuelle d’une surface de plancher de 130 m² sur les parcelles cadastrées section ZR nos 265 et 346 situées au lieudit Kerzivi est réalisable, ainsi que la décision du 14 septembre 2022 de rejet de son recours gracieux. 
 
Par un jugement n° 2205584 du 7 juin 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé le certificat d’urbanisme opérationnel délivré par le maire de Plomeur le 27 juin 2022 ainsi que la décision du 14 septembre 2022 de rejet du recours gracieux. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 30 juillet 2024, la commune de Plomeur, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 juin 2024 ; 
 
2°) de rejeter la demande présentée par le préfet du Finistère devant le tribunal administratif de Rennes ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
La commune de Plomeur soutient que : 
- l’arrêté contesté ne méconnait pas les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ; le projet s’inscrit en continuité de la zone d’activité de Pendreff, incluse dans l’agglomération du Guilvinec-Pendreff ; 
- l’arrêté contesté ne méconnait pas les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ; le projet contesté n’a pas pour effet d’étendre la partie urbanisée de la commune. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2024, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Plomeur ne sont pas fondés. 
 
La requête et le mémoire enregistrés dans la présente instance ont été communiqués à M. A... B... qui n’a pas présenté d’observations. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Dubost, 
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Cassard, substituant la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plomeur. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. B..., propriétaire des parcelles cadastrées section ZR nos 265 et 346 situées au lieudit Kerzivi à Plomeur, a déposé, le 2 mai 2022, une demande de certificat d’urbanisme opérationnel pour la construction d’une maison individuelle d’une surface de plancher de 130 m² sur ces terrains. Par un arrêté du 27 juin 2022, le maire de Plomeur a certifié que cette opération de construction était réalisable. Le 18 juillet 2022, le préfet du Finistère, dans le cadre du contrôle de légalité, a formé un recours gracieux contre ce certificat d’urbanisme qui a été rejeté par une décision du 14 septembre 2022. Le préfet du Finistère a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler ces deux décisions. La commune de Plomeur relève appel du jugement du 7 juin 2024 par lequel ce tribunal a annulé ces décisions.  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ». Pour l’application de ces dispositions, il appartient au juge d’appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d’apprécier si l’un au moins de ces motifs justifie la solution d’annulation. 
 
Pour annuler les décisions contestées, le tribunal administratif de Rennes a estimé que le maire de Plomeur, en certifiant que l’opération de construction d’une maison d’habitation était réalisable, a fait une inexacte application des dispositions des articles L. 121-8 et L. 111-3 du code de l’urbanisme. 
 
Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. (…) ». 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (…) ». 
 
D’une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, se distinguant des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. 
 
D’autre part, il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Le respect du principe de continuité posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme s’apprécie en resituant le terrain d’assiette du projet dans l’ensemble de son environnement, sans s’en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain. 
 
Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) Ouest Cornouaille, approuvé le 21 mai 2015, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée, indique que : « L’agglomération est un ensemble urbain de taille significative (dont les chefs-lieux de communes) disposant d’un cœur d’habitat dense et regroupé, comprenant des services, des activités et/ou des équipements. Les agglomérations se distinguent des villages en étant généralement les bourgs historiques des communes. Les zones d’activités de grande taille sont qualifiées d’agglomération à dominante économique si elles répondent aux critères d’identification définis infra. Pour identifier les agglomérations à dominante résidentielle, le SCoT s’est appuyé sur les critères cumulatifs suivants : Une agglomération à dominante résidentielle est : - un ensemble urbain de taille significative ; - se composant d’un cœur d’habitat dense et regroupé ; - comprenant des services, activités ou équipements. Pour identifier les agglomérations à dominante économique, le SCoT s’est appuyé sur les critères cumulatifs suivants : critères d’identification : Sont qualifiés d’agglomération, les espaces à vocation économique :- de taille importante et au sein desquels l’emprise foncière des bâtiments d’activité et des aménagements qui leur sont liés (voirie, espaces de stationnement et de stockage, bassin de rétention…) est importante ;- jouant un rôle structurant de développement économique pour le territoire du SCoT. (….) La notion de "village" Dans les communes littorales, les documents d’urbanisme locaux peuvent délimiter les villages listés ci-dessous. Ces villages correspondent : - aux secteurs à dominante résidentielle ; - aux secteurs à dominante économique ; - aux secteurs à dominante touristique ; Pour identifier ces secteurs, le SCoT a utilisé des critères d’identification propres à chacun. L’identification des villages ne tient pas compte des limites communales, un ensemble urbain continu sur plusieurs communes peut être qualifié de village sous-réserve de prendre en compte l’ensemble des critères. (…) Un village : - Est un espace urbanisé d’au moins 40 constructions ; - Est densément groupé sans interruption du foncier bâti ; - Est structuré autour de voies publiques ; - Comprend un ou des espaces publics collectifs : équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou commerciaux utilisés ; - Possède un potentiel foncier inférieur au bâti existant. ». Au regard de ces critères, le schéma de cohérence territoriale Ouest Cornouaille a identifié comme agglomération le bourg du Guilvinec-Pendreff (Plomeur, Treffiagat). En revanche le lieudit Kerzivi n’est identifié par le DOO du SCOT ni comme un village ni comme une agglomération au sens des dispositions de la loi littoral. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le lieudit Kerzivi, auquel appartient le terrain de l’opération projetée, comprend une trentaine de constructions implantées, de manière peu dense, sur des parcelles de superficies importantes et s’ouvre à l’est, au nord et au sud sur de vastes parcelles agricoles et naturelles. Par suite, et bien que les parcelles en litige soient desservies par les réseaux publics, le secteur dans lequel elles se situent présente le caractère d’une urbanisation diffuse. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu’à l’ouest, le lieudit est séparé de l’agglomération du Guilvinec-Pendreff par un large espace naturel constituant une zone humide de sorte qu’il ne peut être regardé comme s’implantant en continuité de cette agglomération. En conséquence, c’est par une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme que le maire de Plomeur a certifié que l’opération de construction projetée présente un caractère réalisable. 
 
En second lieu, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. » et aux termes de l’article L. 111-4 du même code, dans sa version en vigueur à la date du certificat d’urbanisme attaqué : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; / 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; / 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. ». 
 
Les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 
 
Ainsi qu’il a été dit au point 9, il ressort des pièces du dossier que le lieudit Kerzivi, auquel appartient le terrain de l’opération projetée, comprend une trentaine de constructions implantées, de manière peu dense, sur des parcelles de superficies importantes et s’ouvre à l’est, au nord et au sud sur de vastes parcelles agricoles et naturelles de sorte qu’il ne peut être regardé comme comportant un nombre et une densité significatifs de constructions au sens des dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, à l’ouest, ce lieudit est séparé de la zone urbanisée du Guilvinec Pendreff par un large espace naturel constituant une zone humide. Dans ces conditions, le terrain d’assiette du projet est situé au sein d’un espace d’urbanisation diffuse et l’opération projetée, consistant en la construction d’une maison d’habitation d’une surface de plancher de 130 m², qui n’appartient pas aux exceptions limitativement énumérées de l’article               L. 111-4 cité au point 10, aura pour effet d’étendre l’urbanisation de la commune. En certifiant que l’opération projetée présente un caractère réalisable, le maire de Plomeur a donc fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Plomeur n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande du préfet du Finistère, l’arrêté du 27 juin 2022 ainsi que la décision du 14 septembre 2022. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Plomeur demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Plomeur est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Plomeur, au ministre de la ville et du logement, chargé de l'urbanisme, et à M. A... B.... 
 
Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Finistère. 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- Mme Rimeu, présidente de chambre, 
- M. Rivas, président-assesseur, 
- Mme Dubost, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
A.-M. DUBOST 
La présidente, 
 
S. RIMEU 
Le greffier, 
 
C. GOY 
 
 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.