CAA44 · 6ème chambre — 10 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme B... A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Rennes de condamner, sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, l’office français de la biodiversité au paiement d’une provision d’un montant de 6 116,56 euros correspondant à l’indemnisation des jours de congé annuel qu’elle n’a pas pris en raison de son placement en congé de maladie. 
 
Par une ordonnance n° 2402365 du 2 août 2024, le président du tribunal administratif de Rennes, statuant en référé, a condamné l’office français de la biodiversité à verser à Mme A... une provision d’un montant de 1 920 euros. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 8 août 2024, Mme A..., représentée par la                 Selarl Vinsonneau-Paliès Noy Gauer & associés, demande à la cour de : 
 
1°) réformer l’ordonnance du juge des référés en tant que ce dernier a limité à la somme de 1 920 euros la provision mise à la charge de l’office français de la biodiversité ; 
2°) condamner l’office français de la biodiversité à lui verser, à titre principal, une provision de 4 174,05 euros ou, à titre subsidiaire, une provision de 3 912,67 euros ; 
 
3°) mettre à la charge de l’office français de la biodiversité le versement d’une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que c’est à tort que le premier juge s’est fondé, pour le calcul de l’indemnisation de ses congés annuels non pris, sur un demi-traitement.  
  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 avril 2025, l’office français de la biodiversité, représenté par Me Labetoule, demande à la cour :  
 
1°) de rejeter la requête d’appel de Mme A... ;  
 
2°) par la voie de l’appel incident, d’annuler l’ordonnance du président du tribunal administratif de Rennes et de rejeter la demande de provision présentée par Mme A... ;  
 
3°) de mettre à la charge de la requérante une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il fait valoir que :  
- l’ordonnance attaquée a été rendue en premier et dernier ressort et est, par suite, insusceptible d’appel ;  
- les modalités de calcul de l’indemnité destinée à compenser l’impossibilité de prendre ses congés annuels en raison d’un congé de maladie n’étant pas fixées, l’obligation dont se prévaut la requérante ne saurait être regardée comme non sérieusement contestable ;  
- l’indétermination tant des bases que des modalités du calcul de cette indemnité font obstacle à ce qu’une provision lui soit octroyée. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ; 
- le code général de la fonction publique ;  
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
- le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ;  
- les arrêts C-350/06 du 20 janvier 2009, C-684/16 du 6 novembre 2018, C‑518/20 et C‑727/20 du 22 septembre 2022 et C-206/22 du 14 décembre 2023 de la Cour de justice de l’Union européenne ; 
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bougrine, 
- les conclusions de Mme Bailleul, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Benoît, substituant Me Labetoule et représentant l’Office français de la biodiversité. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme A..., fonctionnaire territoriale, a été détachée, auprès de l’Office français de la biodiversité, dans le corps des secrétaires d’administration et du contrôle du développement durable, du 1er septembre 2018 au 31 août 2023. A compter du 2 octobre 2020, elle a été placée en congé de longue maladie. Par une réclamation du 24 janvier 2024, elle a demandé à l’Office français de la biodiversité le versement d’une indemnité représentative des jours de congé annuel qu’elle n’a pas été en mesure de prendre en 2022 et 2023 en raison de son placement en congé de maladie et dont le report n’a pas été possible en raison de la fin de son détachement.  Par une ordonnance du 2 août 2024, le président du tribunal administratif de Rennes, statuant sur le fondement de l’article R.541-1 du code de justice administrative, a, sur la demande de Mme A..., condamné l’Office français de la biodiversité, à verser à cette dernière une provision d’un montant de 1 920 euros correspondant à l’indemnisation de ses droits à congé annuel non utilisés. Mme A... relève appel de cette ordonnance en tant qu’elle a limité le montant de la provision à cette somme. Par la voie de l’appel incident, l’Office français de la biodiversité demande à la cour d’annuler l’ordonnance du 2 août 2024 et de rejeter la demande de provision présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Rennes.  
 
 
Sur l’exception d’incompétence de la cour opposée par l’Office français de la biodiversité :  
 
 
2. Aux termes de l’article R. 541-3 du code de justice administrative : « Sous réserve des dispositions du douzième alinéa de l'article R. 811-1, l'ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel dans la quinzaine de sa notification. ». Aux termes de l’article R. 811-1 du même code : « (…) / le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : / (…) / 8° Sauf en matière de contrat de la commande publique sur toute action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées n'excède pas le montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 ; / (…) / Les ordonnances prises sur le fondement du titre IV du livre V sont également rendues en premier et dernier ressort lorsque l'obligation dont se prévaut le requérant pour obtenir le bénéfice d'une provision porte sur un litige énuméré aux alinéas précédents. / (…) ». En vertu de l’article R. 222-14 de ce code, le montant des indemnités visées par le 8° de l’article R. 811-1, déterminé conformément à ce que prévoit l’article R. 222-15, est fixé à 10 000 euros. 
 
 
3. La demande d’un fonctionnaire ou d’un agent public tendant seulement au versement de traitements, rémunérations, indemnités, avantages ou soldes impayés, sans chercher la réparation d’un préjudice distinct du préjudice matériel objet de cette demande pécuniaire, ne revêt pas le caractère d’une action indemnitaire au sens du 8° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative. Par suite, une telle demande n’entre pas dans le champ de l’exception, prévue à ce 8°. 
 
 
4. Mme A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Rennes l’octroi d’une provision correspondant à l’indemnité représentative des jours de congé annuel qu’elle n’a pas pris en raison de son placement en congé de maladie. Une telle demande ne revêt pas le caractère d’une action indemnitaire au sens des dispositions précitées du 8° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative. Il suit de là que le président du tribunal administratif de Rennes a statué sur cette demande en premier ressort et que la requête de Mme A... a le caractère d’un appel relevant de la compétence de la cour.  L’exception d’incompétence opposée par l’Office français de la biodiversité doit dès lors être écartée. 
 
Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée : 
 
 
En ce qui concerne le cadre juridique : 
 
 
5. Aux termes de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l’aménagement du temps de travail : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ». 
 
 
 
6. Il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans ses arrêts du 20 janvier 2009, Schultz-Hoff (C-350/06), du               6 novembre 2018, Max Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16) et du 22 septembre 2022, Fraport (C‑518/20 et C‑727/20), que, pour ce qui concerne la période minimale de quatre semaines par an qu’elles prévoient, le droit au congé annuel payé qu’un travailleur n’a pas pu exercer pendant une certaine période parce qu’il était placé en congé de maladie, en congé de maternité, en congé de paternité et d’accueil de l’enfant ou en congé d’adoption pendant tout ou partie de la période en cause, ne peut s’éteindre à l’expiration de celle-ci et que le travailleur qui n’a pu, pour cette raison, exercer son droit au congé annuel payé a droit à une indemnité financière en fin de relation de travail.  
 
7. Aux termes des dispositions du premier alinéa de l’article 1er du décret du                        26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat : « Tout fonctionnaire de l'Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ». En l’état du droit applicable au litige, ces dispositions réglementaires, qui ne prévoyaient le report des congés non pris au cours d’une année de service qu’à titre exceptionnel, sans réserver le cas des agents qui ont été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’un congé de maladie et qui n’étaient assorties d’aucune disposition prévoyant la possibilité d’obtenir une indemnité compensatrice en fin de relation de travail, étaient, dans cette mesure, incompatibles avec les dispositions de l’article 7 de la directive citées au point 5.  
 
8. Le droit au report des congés annuels non exercé pour motif de maladie n’est pas illimité dans le temps. Si, selon la Cour de justice de l’Union européenne, la durée de la période de report doit dépasser substantiellement celle de la période au cours de laquelle le droit peut être exercé, pour permettre à l’agent d’exercer effectivement son droit à congé sans perturber le fonctionnement du service, la finalité même du droit au congé annuel payé, qui est de bénéficier d’un temps de repos ainsi que d’un temps de détente et de loisirs, s’oppose à ce qu’un travailleur en incapacité de travail durant plusieurs années consécutives puisse avoir le droit de cumuler de manière illimitée des droits au congé annuel payé acquis durant cette période. A cet égard, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, qu’une durée de report de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l’article 7 de la directive. Par ailleurs, le droit à l’indemnité financière de remplacement des congés annuels non pris doit s’apprécier à la date de la fin de la relation de travail mentionnée par l’article 7 de la directive, le nombre de jours de congés non pris indemnisables à ce titre correspondant au nombre de jours de congés dont, à cette date, le report aurait été possible en l’absence de fin de relation de travail. 
 
9. Ainsi, en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires, le juge peut en principe considérer, afin d’assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du       4 novembre 2003, que les congés payés qu’un agent s’est trouvé, du fait d’un congé de maladie, dans l’impossibilité de prendre au cours d’une année civile donnée, peuvent, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions de l’article 7 de la directive, être pris au cours d’une période de quinze mois après le terme de cette année civile. Les congés non pris peuvent donner lieu à indemnisation lorsque la période de quinze mois durant laquelle ils peuvent être reportés n’est pas expirée à la date de la fin de la relation de travail.  
 
 
En ce qui concerne l’existence d’une obligation non sérieusement contestable :  
 
10. D’une part, aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie. » 
 
 
11. Pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant. 
 
 
S’agissant de l’existence d’une créance détenue par Mme A... :  
 
 
12. Il résulte de l’instruction que le détachement de Mme A... au sein de l’Office français de la biodiversité a pris fin le 1er septembre 2023, mettant ainsi fin à leur relation de travail. Faute, à cette date, d’avoir pu, en raison de son congé de maladie, prendre les jours de congé annuel ouverts au titre de l’année 2023 et exercer son droit au report de ses jours de congé annuel non pris au titre de l’année 2022, Mme A... avait droit, ainsi que le reconnaît d’ailleurs l’Office français de la biodiversité, à une indemnité de remplacement de treize jours de congé annuel au titre de l’année 2023 et de vingt jours au titre de l’année 2022. La créance que détient la requérante sur l’Office français de la biodiversité n’est, ainsi, pas sérieusement contestable dans son principe. 
 
 
S’agissant du montant de la provision : 
 
13. En l’absence de disposition législative ou réglementaire plus favorable, l’indemnité à laquelle a droit Mme A... correspond, pour sa fraction revêtant, en l’état de l’instruction, un caractère de certitude suffisant, à trente-trois jours de rémunération comprenant son traitement indiciaire brut, le supplément familial de traitement, l’indemnité de résidence et l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise. Il y a lieu de retenir la valeur d’un plein traitement, la circonstance que Mme A... ne percevait, en 2022 et 2023, qu’un demi-traitement du fait de son placement en congé de longue maladie étant sans incidence. L’indemnité, calculée sur la base d’un taux journalier égal au trentième de la rémunération, telle que définie ci-dessus, doit être versée à l’intéressée, déduction faite des cotisations sociales.  
 
 14. Au vu des bulletins de paie versés à l’instruction, l’indemnité brute représentative des jours de congé annuel non pris peut être évaluée à 1 900 euros au titre de l’année 2022 et    1 300 euros au titre de l’année 2023. Il y a ainsi lieu de fixer la provision que l’Office français de la biodiversité devra verser à Mme A... à la somme brute de 3 200 euros, dont devront être déduites les cotisations sociales. 
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est fondée à demander la réformation de l’ordonnance attaquée en tant qu’elle a limité le montant de la provision à              1 920 euros. L’appel incident formé par l’Office français de la biodiversité doit, en revanche, être rejeté.  
 
Sur les frais liés au litige :  
  
16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de Mme A..., laquelle n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à l’Office français de la biodiversité d’une somme au titre des frais qu’il a exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l’Office le versement à la requérante de la somme de 1 500 euros titre des frais de même nature qu’elle a supportés.  
 
DÉCIDE : 
 
Article 1er : L’Office français de la biodiversité est condamné à verser à Mme A..., au titre de l’indemnité compensatrice de jours de congés annuels non pris, une provision de 3 200 euros bruts dont devront être déduites les cotisations sociales. 
 
Article 2 : L’ordonnance du président du tribunal administratif de Rennes du 2 août 2024 est réformée en ce qu’elle a de contraire à l’article 1er du présent arrêt. 
 
Article 3 : L’Office français de la biodiversité versera à Mme A... la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 4 : Les conclusions présentées par l’Office français de la biodiversité sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à l’Office français de la biodiversité.  
 
 
Délibéré après l’audience du 23 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Gaspon, président de chambre, 
- M. Coiffet, président assesseur, 
- Mme Bougrine, première conseillère.  
 
 
            Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
K. BOUGRINE 
Le président, 
 
O. GASPON 
 
La greffière, 
I. SIROT  
 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.