CAA44 · 3ème Chambre — 27 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Cabinet Ferré a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 300 000 euros assortie des intérêts et de leur capitalisation en réparation des préjudices résultant de l'entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises et de son décret d'application qui ont relevé les seuils de certification légale des comptes par un commissaire aux comptes.  
 Par un jugement n° 2109508 du 25 juin 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 26 août et 13 décembre 2024, la société Cabinet Ferré, représentée par Me Riquier, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 juin 2024 ; 
 2°) de condamner l'Etat, dans le dernier état de ses écritures, à lui verser la somme de 1 042 331 euros en réparation de son préjudice financier et la somme de 132 000 euros en réparation de son préjudice moral ; 
 3°) de mettre à la charge del'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;  
 - les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de la perte de chance d'obtenir des mandats auprès des petites entreprises ; 
 - le relèvement des seuils porte un préjudice spécial aux commissaires aux comptes dont la majorité de la clientèle est composée de petites entreprises qui ne sont plus soumises à l'obligation légale de certification de leurs comptes ; or, elle n'exerce pas d'autres métiers que celui de commissaire aux comptes et son portefeuille est constitué dans une très large mesure de mandats de petites entreprises ;  
 - le relèvement des seuils ne poursuit pas un objectif d'intérêt général suffisant ; la loi française a intégré les seuils maximaux prévus par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, alors qu'elle aurait pu retenir des seuils moins élevés ; cette réforme, qui contribue à l'hégémonie du marché de l'audit légal par les gros cabinets de commissaires aux comptes, est de nature à fragiliser la sincérité des comptes des petites entreprises qui représentent 90 % des sociétés françaises ;  
 - l'adoption de cette loi et de son décret d'application porte une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garantis par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - son préjudice est en outre certain et anormal et excède les inconvénients de la vie collective, d'autant que les mesures compensatoires fixées par la loi n'ont été accompagnées d'aucune indemnisation.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2024, le ministre d'Etat, Garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par Société Cabinet Ferré ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 ;  
 - le décret n°2019-514 du 24 mai 2019 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gélard, 
 - les conclusions de M. Catroux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gévaudan, substituant Me Riquier, représentant la société Cabinet Ferré. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier du 14 avril 2021 adressé au Garde des sceaux, ministre de la justice, la société Cabinet Ferré a sollicité la réparation des préjudices qu'elle estime subir en raison du relèvement des seuils imposant la certification des comptes des sociétés par un commissaire aux comptes prévu par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite " loi PACTE " et son décret d'application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel. Sa réclamation préalable étant restée sans réponse, la société Cabinet Ferré a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande indemnitaire. Elle relève appel du jugement du 25 juin 2024, par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande et sollicite, dans le dernier état de ses écritures, la condamnation de l'Etat à lui verser les sommes de 1 042 331 euros en réparation de son préjudice financier et de 132 000 euros en réparation de son préjudice moral.  
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. La société Cabinet Ferré a invoqué, à titre subsidiaire, dans son mémoire en réplique du 3 avril 2024, la perte de chance de réaliser des bénéfices qu'elle subirait du fait de la réforme adoptée par la loi du 22 mai 2019. Le tribunal administratif de Nantes a omis de viser et de se prononcer sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, le jugement attaqué du 25 juin 2024 est entaché d'irrégularité et doit être annulé. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société requérante devant le tribunal administratif de Nantes. 
 Sur la responsabilité sans faute de l'Etat :  
 3. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d'autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France. 
 4. En premier lieu, l'article 20 de la loi du 22 mai 2019 précitée, qui n'a pas exclu toute indemnisation, a redéfini les seuils de certification obligatoires des comptes annuels par un commissaire aux comptes en créant l'article L. 823-2-2 du code du commerce en vertu duquel la désignation d'un commissaire aux comptes est obligatoire en cas de dépassement par les sociétés commerciales de deux des trois critères suivants dont les seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019 précité, soit un total cumulé de leur bilan de 4 millions d'euros, un montant cumulé de leur chiffre d'affaires hors taxes de 8 millions d'euros ou un nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d'un exercice fixé à cinquante.  
 5. La société Cabinet Ferré fait valoir qu'à la date de l'entrée en vigueur de cette réforme, elle détenait 144 mandats dont 94 concernaient des petites entreprises, ce qui représentait plus de 65 % de son activité et qu'elle a perdu 80 de ces mandats dont 55 en raison du relèvement des seuils de certification des comptes des sociétés commerciales par un commissaire aux comptes. Elle précise qu'en 2018, son chiffre d'affaires total s'élevait à 681 695 euros et qu'en 2024 il avait été réduit à 244 472 euros, représentant une perte de plus de 60 %. Elle indique en outre qu'au cours de l'année 2017, elle a cédé son fonds de commerce d'expertise comptable et n'exerce plus aucune activité dans ce domaine, qui lui permettrait de compenser les pertes liées à l'entrée en vigueur de cette réforme. Toutefois, ces éléments ne suffisent pas à considérer qu'elle justifie d'un préjudice spécial dès lors que le relèvement des seuils de certification affecte indistinctement l'ensemble des personnes physiques ou morales exerçant l'activité de commissaire aux comptes et qui se trouvent plus ou moins impactées par cette modification législative. De plus, la loi du 22 mai 2019 a prévu que les sociétés exclues du champ de certification obligatoire conservent la faculté de faire certifier leurs comptes de manière volontaire, et que les mandats en cours restent valides jusqu'à leur terme. Dans son avis sur le projet de loi à l'origine de cette réforme, le Conseil d'Etat a d'ailleurs rappelé l'objectif d'intérêt général poursuivi consistant à réduire les contraintes légales et les coûts pesant sur les petites entreprises. Le ministre de la Justice fait également valoir que l'exercice de la profession de commissaire aux comptes n'emporte aucun droit acquis au renouvellement des mandats détenus et qu'eu égard à leurs compétences, les commissaires aux comptes auront la possibilité pour compenser les pertes financières induites de diversifier leurs activités en exerçant notamment des prestations d'expertise-comptable. Il rappelle enfin l'obligation de la France de transposer la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013. Au regard de l'ensemble de ces éléments, la société Cabinet Ferré, qui ne justifie pas d'un préjudice spécial et suffisamment grave, n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de la loi du 22 mai 2019 et de son décret d'application emporteraient pour elle, compte tenu de la composition de sa clientèle constituée majoritairement de petites entreprises désormais exclues de l'obligation de certification de leurs comptes par un commissaires aux comptes, une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement par la société requérante doivent être rejetées. 
 6. En second lieu, aux termes de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". 
 7. La société Cabinet Ferré soutient que la diminution de sa clientèle engendrée par la réforme litigieuse, et par suite des honoraires qu'elle pouvait en attendre, porte atteinte à son droit de propriété garanti par les dispositions précitées de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Toutefois, eu égard à l'objectif d'intérêt général poursuivi par la loi du 22 mai 2019, qui est de réduire les contraintes légales et les coûts des petites entreprises, le relèvement des seuils décidé pour les aligner sur ceux prévus par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, n'emporte pas d'atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par ces stipulations  dès lors que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d'intérêt public au sens du droit de l'Union européenne et pour certaines opérations capitalistiques, que la suppression de l'obligation n'implique pas nécessairement que les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes et qu'une très grande majorité des commissaires aux comptes sont à même d'exercer une activité d'expertise comptable compte tenu de leurs qualifications. En outre, la loi a prévu un étalement de cette réforme sur une durée de six ans en indiquant que les mandats en cours pouvaient se poursuivre jusqu'à leur terme. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société requérante une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement par la société Cabinet Ferré doivent être rejetées. 
 8. Si la société requérante évoque enfin une perte de chance de réaliser des bénéfices qu'elle subirait du fait de la réforme adoptée par la loi du 22 mai 2019, elle n'établit en tout état de cause, aucune faute de la part de l'Etat. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées tant en première instance qu'en appel par la société Cabinet Ferré, et par voie de conséquence ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 2109508 du 25 juin 2024 du tribunal administratif de Nantes est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par la société Cabinet Ferré devant le tribunal administratif de Nantes ainsi que le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Cabinet Ferré et au ministre d'Etat, Garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 12 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Brisson, présidente de chambre, 
 - M. Vergne, président-assesseur, 
 - Mme Gélard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 V. GELARDLa présidente, 
 C. BRISSON  
 Le greffier, 
 Y. MARQUIS 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, Garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.