CAA44 · 4ème chambre — 10 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. F... a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision du 27 juin 2022 par laquelle le maire de Saint-Joachim a exercé le droit de préemption sur la parcelle de marais cadastrée section B n° 989 située à « La Grole à Pierre Gilles » à Saint-Joachim, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 29 juillet 2022. 
 
Par un jugement no 2215117 du 1er octobre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 2 décembre 2024, M. F..., représenté par Me Buffet, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 1er octobre 2024 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 27 juin 2022 du maire de Saint-Joachim et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Joachim la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Il soutient que : 
- la compétence de l’auteur de la décision contestée et de son signataire n’est pas établie ; 
- la décision contestée a méconnu l’article L. 215-7 du code de l’urbanisme et été prise par une autorité incompétente, dès lors que la commune ne pouvait pas se substituer au département en l’absence de renonciation du Parc naturel régional de Brière à l’exercice du droit de préemption prévu par l’article L. 215-6 du code de l’urbanisme ; 
- la décision contestée est privée de base légale, dès lors que la délibération du conseil général du 30 mars 1995 instituant la zone Espaces naturels sensibles dans le marais de la Brière est elle-même illégale faute d’une motivation suffisante en droit ; 
- la décision contestée est insuffisamment motivée, dès lors notamment qu’elle ne vise pas l’acte instituant la zone de préemption sur lequel elle se fonde ; 
- elle méconnaît l’article L 215-21 du code l’urbanisme, dès lors qu’elle ne répond pas à un objectif de protection et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles ; 
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir, dès lors qu’elle poursuit l’objectif unique de l’empêcher d’acquérir la parcelle en litige compte tenu des litiges qui l’ont opposé ou qui l’opposent à la commune. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 octobre 2025, la commune de Saint-Joachim, représentée par Me Bardoul, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. F... sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- le moyen tiré par voie d’exception de l’illégalité de la délibération du 30 mars 1995 par laquelle le département de la Loire-Atlantique a institué une zone de préemption au titre de la sauvegarde des espaces naturels sensibles est irrecevable, dès lors que cet acte, qui ne présente aucun caractère réglementaire, est définitif ; 
- les autres moyens invoqués par M. F... ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Catroux,  
- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public, 
- et les observations de M. F..., et de Me Bardoul, représentant la commune de Saint-Joachim. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. D... F..., agriculteur herbager, s’est porté acquéreur auprès de M. E... et de Mme C... d’une parcelle de marais située au lieudit « La Grole à Pierre Gilles » à Saint-Joachim (Loire-Atlantique), correspondant à la parcelle cadastrée section B n° 989 d’une surface de 48 ares 67 centiares. Une promesse de vente a été signée le 25 décembre 2021 fixant un prix de 700 euros. Une déclaration d’intention d’aliéner établie par le notaire des vendeurs a été reçue par le département de la Loire-Atlantique le 10 avril 2022. Par une décision du 27 juin 2022, le maire de Saint-Joachim a décidé d’exercer le droit de préemption, aux prix et conditions mentionnés par cette déclaration. M. F... a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision le 29 juillet 2022, rejeté par une décision implicite née le 30 septembre 2022. M. F... a demandé au tribunal administratif de Nantes l’annulation de ces décisions. Par un jugement du 1er octobre 2024, dont M. F... relève appel, le tribunal a rejeté cette demande. 
 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 215-4 du code de l’urbanisme : « A l'intérieur des zones délimitées en application de l'article L. 215-1, le département dispose d'un droit de préemption. ». Aux termes de l’article L. 215-6 du même code : « Sur le territoire (…) d'un parc naturel régional et dans les réserves naturelles dont la gestion leur est confiée, l'établissement public chargé du (…) parc naturel régional peut se substituer au département et, le cas échéant, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, si ceux-ci n'exercent pas leur droit de préemption. / Pour un parc naturel régional, l'exercice de ce droit de préemption est subordonné à l'accord explicite du département. ». Aux termes de l’article L. 215-7 du même code : « La commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption : / (…) 2° Lorsque l'établissement public chargé du (…) parc naturel régional n'exerce pas son droit de préemption en application de l'article L. 215-6 ; (…) ». Aux termes de l’article L. 215‑15 du même code : « Le silence des titulaires des droits de préemption et de substitution pendant trois mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée à l'article L. 215-14 vaut renonciation à l'exercice de ces droits. ». Aux termes de l’article R. 215-12 du même code : « Dans le délai de deux mois à compter de la date de l'avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112‑12 du code des relations entre le public et l'administration, ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner, le président du conseil départemental notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. ». 
 
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de trois mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise. Au cours de cette période, le président du conseil départemental dispose de deux mois pour faire connaître sa décision. En cas de silence gardé par celui-ci pendant deux mois ou de décision expresse de sa part de ne pas préempter, l’établissement public chargé d’un parc naturel régional ne peut se substituer au département qu’avec son accord explicite. Lorsqu’il n’apparaît pas que le département entende donner un tel accord, la commune peut se substituer à lui pour l’exercice du droit de préemption, sans qu’il soit au préalable nécessaire que l’établissement public chargé du parc naturel régional ait lui-même expressément renoncé à l’exercice de ce droit.   
 
 
 
Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d’intention d’aliéner des propriétaires du terrain en litige a été réceptionnée par le président du conseil départemental le 10 avril 2022. Il n’en ressort pas en revanche qu’à l’issue du délai de deux mois, à compter de cette dernière date, imparti au département pour se prononcer, celui-ci aurait entendu donner un accord à l’établissement public chargé d’un parc naturel régional pour qu’il exerce le droit de préemption par substitution. Dès lors, le maire de Saint-Joachim n’a pas méconnu l’article L. 215-6 du code de l’urbanisme et n’a pas entaché sa décision d’incompétence en exerçant ce droit pour la commune, après l’expiration du délai de deux mois au terme duquel le département devait être regardé comme ayant implicitement renoncé à préempter et dans le délai de trois mois prévu pour la purge du droit de préemption.  
 
En deuxième lieu, il résulte d’une délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Joachim du 15 juin 2020 que son maire avait reçu délégation pendant la durée de son mandat pour l’exercice des droits de préemption définis par le code de l’urbanisme. De plus, par un arrêté du 6 juillet 2020 régulièrement publié et transmis au contrôle de légalité, M. A... B..., septième adjoint au maire, s’était vu consentir par ce dernier une délégation de signature dans les domaines de l’urbanisme. Par suite, les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur de la décision contestée et de son signataire ne peuvent qu’être écartés. 
 
En troisième lieu, l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que « doivent être motivées les décisions qui : (…) imposent des sujétions ».  
 
Les décisions de préemption prises en application de l’article L. 215-4 du code de l’urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions. Elles entrent ainsi dans le champ des dispositions précitées et doivent, dès lors, comporter l’énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l’autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. Elle n'impose en revanche pas à l'auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l'inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu'elle envisage de préempter. 
 
D’une part, la décision contestée vise les dispositions dont elle fait application. Elle comporte, de plus, contrairement à ce que soutient le requérant, l’énoncé des raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption, à savoir la possibilité de gérer ce site afin d’entretenir le marais et l’amélioration de la gestion globale d’un secteur sur lequel la commune a engagé un effort d’acquisition de parcelles, ainsi que la préservation de la biodiversité. D’autre part, si l’arrêté du maire de Saint-Joachim du  27 juin 2022 ne cite pas la date de la délibération du conseil général du 30 mars 1995 instituant les zones de préemption, il y fait nécessairement et explicitement référence en mentionnant les caractéristiques de la parcelle en cause comme étant le bien cadastré B 989 situé sur le lieu-dit « La grole à Pierre Gilles » sur le territoire de la commune « au sein de la zone de préemption Espaces Naturels Sensibles « des marais de Brières » » et en rappelant que cette préemption est exercée par substitution au département de la Loire-Atlantique au titre des espaces naturels sensibles. M. F... n’est ainsi pas fondé à soutenir que la décision ne ferait aucune référence à l’acte portant création de la zone de préemption. 
 
 
En quatrième lieu, l'acte instituant un droit de préemption, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif.  
 
Le département de la Loire-Atlantique a institué, par une délibération du 30 mars 1995, une zone de préemption au titre de la sauvegarde des espaces naturels sensibles, notamment sur le territoire de la commune de Saint-Joachim et couvrant la parcelle en litige. Il ressort de cette délibération, qui ne revêt pas de caractère réglementaire, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, qu’elle a été publiée le 14 avril 1995 et qu’elle a donc acquis un caractère définitif à la date d’enregistrement de la demande de première instance de M. F.... Dès lors, le moyen tiré par voie d’exception de l’illégalité de cette délibération est irrecevable, comme le fait valoir la commune.  
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme : « Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non (...) ». Aux termes de l’article L. 215-1 du même code : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ». Aux termes de l’article L. 215-21 de ce code : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en cause est accessible au public par la chaussée de la Grole qui fait partie du parcours de randonnée intitulé « tour de Brière ». Si  M. F... soutient que ce chemin est impraticable du fait de la présence de buses et de trous, il n’étaye pas cette affirmation d’éléments probants. Il n’est pas établi, de plus, que des bovins seraient présents sur cette parcelle ou que la Maison de la Grole, située sur une parcelle distante, rendrait dangereuse la circulation sur le terrain en cause. Les circonstances que le niveau des eaux s’élève dans le marais de Brière et que l’exercice de la chasse y est autorisé ne suffisent pas non plus à démontrer que les espaces naturels en litige ne peuvent pas être aménagés pour être ouverts au public. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 215-21 du code de l’urbanisme doit être écarté.   
 
En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision contestée a été prise en vue notamment d’une meilleure gestion globale, pour laquelle la commune a déjà engagé un effort d’acquisition de parcelles, et d’un bon entretien du marais. Dès lors, la circonstance que le requérant a eu plusieurs litiges avec la commune ne suffit pas à établir que celle-ci aurait pris cette décision dans le but d’éviter que M. F... ne devienne propriétaire de la parcelle en cause. Le détournement de pouvoir allégué n’est donc pas démontré. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. F... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Joachim, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. F... et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de  M. F..., sur le fondement des mêmes dispositions, le versement d’une somme au titre des frais de la présente instance. 
 
DÉCIDE : 
 
Article 1er : La requête de M. F... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Joachim au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... F... et à la commune de Saint-Joachim.  
 
Délibéré après l'audience du 24 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- M. Lainé, président de chambre, 
- M. Catroux, premier conseiller, 
- M. Mas, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
 
X. CATROUXLe président, 
 
 
 
 
 
L. LAINÉ  
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
A. MARTIN  
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.