CAA75 · 3ème chambre — 17 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 10 mai 2023 par laquelle la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) a rejeté sa demande d'autorisation d'exercice de la profession de médecin spécialisé en ophtalmologie en France et lui a prescrit une mesure de compensation sous la forme d'un stage d'adaptation d'une durée de douze mois équivalent temps plein de fonctions hospitalières. 
 Par un jugement n° 2215610 du 26 avril 2024, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 10 mai 2023 de la directrice générale du CNG, lui a enjoint d'autoriser M. A à exercer en France la profession de médecin spécialité ophtalmologiste dans un délai de deux mois à compter de la mise à disposition du jugement et a mis à la charge de M. A une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 25 juin 2024 le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG), représenté par Me Bazin, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 26 avril 2024 du tribunal administratif de Paris ;   
 2°) de rejeter la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Paris ; 
 3°) de mettre à la charge de M. A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la demande de première instance était tardive dès lors que la demande de réexamen déposée par M. A le 31 janvier 2022 avait le caractère d'un recours grâcieux, formé hors délai, contre la décision du 29 juin 2018 qui était devenue définitive ;  
 - la décision du 10 mai 2023 prise à l'issue de ce réexamen n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, dès lors notamment que la pratique de M. A de la médecine en France est très réduite, qu'il ne justifie pas d'une formation continue suffisante, qu'il n'est pas établi qu'il maitriserait la pharmacopée française ni même la pharmacopée portugaise la plus récente, et que le stage d'adaptation d'un an prescrit par le CNG dans sa décision attaquée ne présente pas un caractère excessif ;   
 - le moyen de première instance tiré d'un vice de procédure du fait de l'absence de saisine de la commission nationale d'autorisation d'exercice n'est pas fondé, le CNG ayant produit l'avis du 27 février 2023 de cette commission ;  
 - le moyen de première instance tiré de l'incompétence négative de l'auteur de la décision attaquée n'est pas davantage fondé dès lors que celui-ci ne s'est pas cru lié par l'avis de la commission.   
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 7 août 2024 le conseil national de l'ordre des médecins (CNOM), représenté par Me Cayol et Me Lor, conclut à ce que la Cour juge recevable son intervention volontaire au soutien des intérêts du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et annule le jugement du 26 avril 2024 du tribunal administratif de Paris.  
 Il soutient que : 
 - son intervention volontaire est recevable ; 
 - la demande de première instance était irrecevable, la décision en litige ayant le caractère d'une décision purement confirmative de la décision initiale du 29 juin 2018 et étant dès lors insusceptible de recours et la demande étant par ailleurs tardive ; 
 - la décision de refus en litige n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;  
 - le tribunal a inversé la charge de la preuve en jugeant qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que M. A aurait fait preuve d'insuffisance dans ses connaissances de la pharmacopée alors que c'était à celui-ci d'apporter la preuve du caractère suffisant de ses connaissances.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2024, M. A, représenté par le cabinet Athon-Perez, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 4 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 4 décembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Labetoulle, 
 - les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Jacquemin, représentant le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière,  
 - les observations de Me Achard, représentant M. A, 
 - et les observations de Me Lor, représentant le conseil national de l'ordre des médecins. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A, ressortissant des nationalités argentine et italienne, est titulaire d'un diplôme de médecine délivré par l'université de Buenos Aires en Argentine le 29 avril 1987 avec une spécialité en ophtalmologie obtenue le 25 février 1993. Par décisions du 16 mai 2002 et du 23 avril 2004, les autorités portugaises ont reconnu l'équivalence de son diplôme avec le diplôme portugais nécessaire à l'exercice de la profession de médecin spécialité ophtalmologie. M. A a demandé l'autorisation d'exercer cette profession en France à la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) sur le fondement du II de l'article L. 4111-2 du code de la santé publique. Par une décision du 29 juin 2018, celle-ci a rejeté sa demande et lui a prescrit une mesure de compensation consistant en un stage d'adaptation d'une année (équivalent temps plein) de fonctions hospitalières sous statut d'associé, dans un service d'ophtalmologie agréé pour la formation des internes. Cette décision n'a pas été contestée dans le délai de recours et est donc devenue définitive. M. A, qui n'a pas effectué le stage prescrit, a en revanche, par courrier du 31 janvier 2022 reçu le 1er février suivant, demandé le réexamen de cette décision en faisant état de diverses formations suivies depuis lors. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la directrice générale du CNG sur cette demande le 1er juin 2022, au terme du délai de quatre mois prévu par le troisième alinéa de l'article R. 4111-14 du même code. Par une décision expresse du 10 mai 2023, qui s'est substituée à la décision implicite du 1er juin 2022, la directrice générale du CNG a rejeté la demande d'autorisation présentée par l'intéressé et lui a prescrit une mesure de compensation sous la forme d'un stage d'adaptation d'une durée de douze mois équivalent temps plein de fonctions hospitalières, sous statut d'associé, dans un service agréé pour la formation des internes du diplôme d'études spécialisées en ophtalmologie. M. A a dès lors saisi le tribunal administratif de Paris d'une demande analysée comme tendant à l'annulation de la décision du 10 mai 2023. Le tribunal a annulé cette décision et enjoint au CNG d'autoriser M. A à exercer en France la profession de médecin spécialité ophtalmologiste dans un délai de deux mois, par un jugement du 26 avril 2024 dont le CNG relève dès lors appel.   
 Sur l'intervention du Conseil National de l'Ordre des Médecins : 
 2. Pour justifier de la recevabilité de son intervention le conseil national de l'ordre des médecins se prévaut des missions qui lui sont dévolues par l'article L. 4121-2 du code de la santé publique, en vertu duquel l'ordre des médecins veille notamment à promouvoir la santé publique et la qualité des soins. Cette mission dont il se prévaut est de nature à lui conférer un intérêt pour agir contre la décision portant refus d'autorisation d'exercer la médecine en France et prescrivant la réalisation d'une mesure de compensation. Son intervention est dès lors admise.  
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 3. Aux termes de l'article L. 4111-1 du code de la santé publique : "Nul ne peut exercer la profession de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme s'il n'est : /1° Titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné aux articles L. 4131-1, L. 4141-3 ou L. 4151-5 ; /2° De nationalité française, de citoyenneté andorrane ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, du Maroc ou de la Tunisie, sous réserve de l'application, le cas échéant, soit des règles fixées au présent chapitre, soit de celles qui découlent d'engagements internationaux autres que ceux mentionnés au présent chapitre ; () ". Aux termes du II de l'article L4111-2 du même code : "-L'autorité compétente peut également, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de médecin dans la spécialité concernée, de chirurgien-dentiste, le cas échéant dans la spécialité, ou de sage-femme les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, titulaires de titres de formation délivrés par un Etat tiers, et reconnus dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement la profession. S'agissant des médecins et, le cas échéant, des chirurgiens-dentistes, la reconnaissance porte à la fois sur le titre de base et sur le titre de spécialité./L'intéressé justifie avoir exercé la profession, le cas échéant dans la spécialité, pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie./Dans le cas où l'examen des qualifications professionnelles attestées par l'ensemble des titres de formation initiale, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l'objet d'une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France, l'autorité compétente exige que l'intéressé se soumette à une mesure de compensation dans la spécialité ou le domaine concerné./Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l'intéressé, l'autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude./La nature des mesures de compensation selon les niveaux de qualification en France et dans les autres Etats, membres ou parties, est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que M A, qui possède entre autres la nationalité italienne, a dès lors la qualité de ressortissant d'un pays membre de l'UE, et qu'il est titulaire d'un titre de formation délivré par un Etat tiers, l'Argentine, et qui a été reconnu notamment au Portugal, état-membre de l'union européenne. Par ailleurs il est constant qu'il doit être regardé comme satisfaisant à la condition posée par les dispositions précitées d'avoir exercé dans cet état-membre de l'Union pendant au minimum l'équivalent de trois ans à temps plein et qu'il entre dès lors dans le champ d'application de ces dispositions. Au demeurant, dans cette hypothèse même, il appartient au CNG saisi d'une demande d'autorisation d'exercice de la médecine en France d'apprécier si l'examen des qualifications professionnelles, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie de l'intéressé fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France, et dans ce cas prescrire des mesures compensatoires.  
 5. Or il ressort des pièces du dossier que la directrice générale du CNG a estimé que cet examen faisait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France dans la mesure où M. A témoignait d'une méconnaissance de la pharmacopée actuelle en ophtalmologie et des conditions d'utilisation sécurisée de celle-ci, ce qui l'a conduite à refuser l'autorisation demandée dans l'attente de la réalisation d'une mesure de compensation consistant en un stage d'adaptation d'une durée de douze mois équivalent temps plein de fonctions hospitalières qu'elle a prescrite sur le fondement du troisième alinéa du même II. Cette décision s'appuie notamment sur l'avis de la commission nationale d'autorisation d'exercice du 27 février 2023, émis à l'issue de l'audition du 10 février 2023, qui ne lie pas la directrice du CNG mais qu'elle peut à bon droit prendre en compte pour porter son appréciation sur les qualifications de l'intéressé, et qui a retenu à l'unanimité que l'audition de M. A avait révélé une méconnaissance de la pharmacopée actuelle en ophtalmologie et des conditions d'utilisation sécurisée de celle-ci, nécessitant un temps d'adaptation au système de santé français. Or si M. A a fait valoir que cet avis a été émis au terme d'une audition au cours de laquelle il ne lui aurait été posée qu'une seule question, ce point est contesté par le CNG dans ses écritures devant le tribunal faisant état d'un entretien beaucoup plus détaillé au cours duquel plusieurs questions auraient été posées à l'intéressé qui se serait vu interroger sur ses pratiques relatives à l'utilisation de médicaments décrits comme courants dans le traitement de certaines pathologies ophtalmologiques, aurait fourni des réponses dénotant une méconnaissance de la pharmacopée actuelle, aurait ensuite été interrogé également sur sa formation continue et aurait finalement été invité à présenter toutes observations de son choix, ce qu'il n'aurait pas fait. En tout état de cause il ressort du récit de cette audition par M. A lui-même qu'il lui a été posée une question sur sa connaissance de l'usage de médicaments anti-angiogéniques et qu'il n'y a pas directement répondu, se bornant à demander que la question soit précisée et fournissant le nom d'un médicament qu'il utilisait, sans indiquer s'il relevait de cette catégorie. Par ailleurs s'il faisait valoir devant les premiers juges, d'une part, que les entreprises pharmaceutiques fournissent en permanence aux médecins des informations actualisées sur leurs produits et, d'autre part, qu'il existe un dictionnaire médical des médicaments et une application mobile, ces circonstances ne dispensent pas les praticiens de devoir posséder une connaissance de la pharmacopée du pays dans lequel ils exercent. Par ailleurs la circonstance que l'intéressé ait pratiqué la médecine et plus particulièrement l'ophtalmologie pendant plusieurs années au Portugal et qu'il ait également exercé en Croatie, au Luxembourg et en Suisse ne permet pas d'établir qu'il aurait une bonne connaissance de la pharmacopée française, dont il n'établit d'ailleurs pas qu'elle serait proche de la pharmacopée portugaise au point que sa maitrise de cette dernière lui permettrait de maitiriser également la pharmacopée française. De plus il n'a exercé en France qu'entre le 7 mars 2017 et le 21 janvier 2018 et de nouveau entre le 2 septembre et le 15 décembre 2019, soit une période cumulée totale d'environ un an seulement, et à des périodes dont la plus récente s'est achevée plus de trois ans avant l'intervention de la décision attaquée, en date du 10 mai 2023. En outre si M A a fait valoir qu'il actualise régulièrement ses connaissances, il ne ressort pas des justificatifs qu'il produit à cet égard, sans qu'il y ait lieu d'apprécier le suivi effectif desdites formations, les modalités de ce suivi, et le caractère suffisant de ces formations, qu'elles auraient porté sur la pharmacologie française et ses conditions d'utilisation sécurisées ni par suite qu'elles seraient susceptibles de remettre en cause l'appréciation portée sur ce point par la directrice du CNG. Enfin si M. A fait valoir que, dès lors qu'il satisfaisait aux conditions posées par le II de l'article L. 4111-2, la directrice du CNG ne devait pas se livrer à un examen aussi poussé de ses compétences et formations par rapport à celles exigées par le système français que s'il n'entrait pas dans le champs d'application de ces dispositions et que sa demande était examinée sur le fondement des articles 45 et 49 du traité de l'union européenne, il ne ressort aucunement de la décision attaquée ni d'aucune pièce du dossier que l'examen auquel s'est livrée la directrice du CNG aurait excédé celui requis par le II. de l'article L. 4111-2 précité du code de la santé publique. Ainsi le CNG est fondé à soutenir que la décision en litige n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation et que le tribunal l'a dès lors à tort annulée pour ce motif.  
 6. Il appartient à la Cour dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les autres moyens soulevés par M. A devant le tribunal administratif de Paris.  
 Sur la légalité externe :  
 7. Il ressort des pièces du dossier que la décision expresse de la directrice du CNG, en date du 10 mai 2023, s'est substituée à la décision implicite de rejet née du silence gardé pendant quatre mois sur la demande formée par M. A par courrier reçu le 1er février 2022. Dès lors le moyen tiré du défaut de saisine de la commission nationale d'autorisation d'exercice est inopérant en tant qu'il est soulevé à l'encontre de cette décision implicite de rejet. Il manque par ailleurs en fait en tant qu'il est dirigé contre la décision du 10 mai 2023 dès lors que cette commission a bien été consultée et a émis l'avis en date du 27 février 2023 versé au dossier.  
 Sur la légalité interne :  
 8. Il ne résulte ni de la décision attaquée ni d'aucune pièce du dossier que la directrice du CNG qui, ainsi qu'il a été dit au point 4, peut prendre en compte l'appréciation portée par la commission nationale d'autorisation d'exercice, se serait cru liée par l'avis de cette commission, ni par suite qu'elle aurait entaché sa décision d'erreur de droit. Il ne résulte pas non plus du procès-verbal de la commission nationale d'autorisation d'exercice que celle-ci aurait par avance décidé d'émettre un avis défavorable à la demande de l'intéressé du fait du non-accomplissement par celui-ci du stage recommandé dans son précédent avis. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête ni sur la recevabilité de la demande de première instance, que le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision de sa directrice en date du 10 mai 2023.  
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du CNG, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. A demande au titre des frais de l'instance. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement de la somme que le CNG demande sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'intervention du conseil national de l'ordre des médecins (CNOM) est admise. 
 Article 2 : Le jugement du 26 avril 2024 du tribunal administratif de Paris est annulé. 
 Article 3 : La demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Paris est rejetée. 
 Article 4 : Les conclusions du CNG et de M. A présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, au conseil national de l'ordre des médecins et à M. B A. 
 Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Delage, président de chambre, 
 - Mme Julliard, présidente assesseure, 
 - Mme Labetoulle, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 M-I. LABETOULLE Le président, 
 Ph. DELAGE 
 Le greffier, 
 E. MOULIN 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.