CAA75 · 3ème chambre — 16 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. C D a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'avis d'incompatibilité pour les fonctions de conducteur de véhicule de transport public de personnes par voie routière émis par le ministre de l'intérieur le 4 octobre 2021, ensemble la décision du  
 4 novembre 2021 rejetant son recours gracieux.  
 Par un jugement n° 2116033 du 30 avril 2024, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cet avis et la décision prise sur recours gracieux. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 1er juillet 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2116033 du 30 avril 2024 du tribunal administratif de Montreuil ; 
 2°) de rejeter la demande de M. D. 
 Il soutient que :  
 - M. D n'avait pas à être mis en mesure de présenter ses observations sur les infractions qui lui étaient reprochées ; un avis d'incompatibilité pris sur le fondement de l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure n'a pas à être précédé de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire ; les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables dans la mesure où elles réservent expressément l'hypothèse où il est statué sur une demande ; en outre, elles ne trouvent pas à s'appliquer dans la mesure où l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure instaure une procédure particulière : en tout état de cause, ces dispositions ne sont pas applicables lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ; 
 - aucun des moyens de première instance soulevé par M. D n'est fondé.  
 La procédure a été communiquée à M. D qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Palis De Koninck, 
 - les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme B, représentant le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 5 juillet 2021, la société FlexCité 93 a sollicité les services du ministère de l'intérieur afin que soit réalisée une enquête administrative dans le cadre de la procédure de recrutement de M. D au poste de conducteur de véhicule de transport public de personnes par voie routière. Un avis d'incompatibilité a été émis le 4 octobre 2021. M. D a formé un recours gracieux qui a été rejeté par une décision du 4 novembre 2021. La société FlexCité 93, qui avait conclu un contrat à durée déterminée avec M. D sans attendre les résultats de l'enquête, y a mis fin le 14 octobre 2021. Le ministre de l'intérieur relève appel du jugement du tribunal administratif de Montreuil qui a annulé l'avis d'incompatibilité et la décision rejetant le recours gracieux de M. D.  
 Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure : " Les décisions de recrutement et d'affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport de marchandises dangereuses soumise à l'obligation d'adopter un plan de sûreté peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Si le comportement d'une personne occupant un emploi mentionné au premier alinéa laisse apparaître des doutes sur la compatibilité avec l'exercice des missions pour lesquelles elle a été recrutée ou affectée, une enquête administrative peut être menée à la demande de l'employeur ou à l'initiative de l'autorité administrative. / L'autorité administrative avise sans délai l'employeur du résultat de l'enquête. / La personne qui postule pour une fonction mentionnée au même premier alinéa est informée qu'elle est susceptible, dans ce cadre, de faire l'objet d'une enquête administrative dans les conditions du présent article. / L'enquête précise si le comportement de cette personne donne des raisons sérieuses de penser qu'elle est susceptible, à l'occasion de ses fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l'ordre publics. / () Lorsque le résultat d'une enquête réalisée en application du deuxième alinéa du présent article fait apparaître, le cas échéant après l'exercice des voies de recours devant le juge administratif dans les conditions fixées au neuvième alinéa, que le comportement du salarié concerné est incompatible avec l'exercice des missions pour lesquelles il a été recruté ou affecté, l'employeur lui propose un emploi autre que ceux mentionnés au premier alinéa et correspondant à ses qualifications. En cas d'impossibilité de procéder à un tel reclassement ou en cas de refus du salarié, l'employeur engage à son encontre une procédure de licenciement. Cette incompatibilité constitue la cause réelle et sérieuse du licenciement, qui est prononcé dans les conditions prévues par les dispositions du code du travail relatives à la rupture du contrat de travail pour motif personnel. / () Le salarié peut contester, devant le juge administratif, l'avis de l'autorité administrative dans un délai de quinze jours à compter de sa notification et, de même que l'autorité administrative, interjeter appel puis se pourvoir en cassation dans le même délai. Les juridictions saisies au fond statuent dans un délai de deux mois. La procédure de licenciement ne peut être engagée tant qu'il n'a pas été statué en dernier ressort sur ce litige () ". Aux termes de l'article R. 114-8 du même code : " I. - L'employeur peut demander par écrit au ministre de l'intérieur, avant le recrutement ou l'affectation d'une personne sur un emploi correspondant à l'une des fonctions mentionnées à l'article R. 114-7, de faire procéder à une enquête destinée à vérifier que son comportement n'est pas incompatible avec l'exercice des missions envisagées au regard du critère prévu au cinquième alinéa de l'article L. 114-2. / Cette demande est formulée par le chef d'entreprise ou son délégataire spécialement habilité et désigné à cette fin. / La demande comprend : 1° L'identité de la personne dont le recrutement ou l'affectation est envisagé, sa nationalité, ses date et lieu de naissance et son domicile ; / 2° La description de l'emploi pour lequel le recrutement ou l'affectation est envisagé. / L'employeur informe par écrit la personne susceptible d'être recrutée ou affectée sur un emploi correspondant à l'une des fonctions mentionnées à l'article R. 114-7 qu'elle peut, dans ce cadre, faire l'objet d'une enquête administrative conformément aux dispositions de l'article L. 114-2. / II. - Lorsque le comportement d'un salarié occupant un emploi correspondant à l'une des fonctions mentionnées à l'article R. 114-7 laisse apparaître des doutes sur sa compatibilité avec l'exercice de cette fonction, l'employeur peut également demander au ministre de l'intérieur de faire procéder à une enquête dans les conditions prévues aux cinq premiers alinéas du I du présent article. La demande comprend les éléments circonstanciés justifiant ces doutes. () / L'employeur informe par tout moyen la personne qui occupe un emploi correspondant à l'une des fonctions mentionnées à l'article R. 114-7 qu'elle peut, dans ce cadre, faire l'objet d'une enquête administrative conformément aux dispositions de l'article L. 114-2 ". Aux termes du II de l'article R. 114-10 du même code : " Lorsque, dans le cas d'une enquête administrative réalisée en application du II de l'article R. 114-8, le ministre constate, au vu des éléments dont il dispose, que le comportement du salarié est incompatible avec l'emploi occupé, il notifie au salarié l'avis motivé d'incompatibilité dans un délai d'un mois. () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : 1o En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2o Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3o Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire  
 particulière ; () ". 
 4. Pour annuler l'avis d'incompatibilité et la décision rejetant le recours gracieux de  
 M. D, le tribunal administratif de Montreuil a retenu que les services du ministère de l'intérieur avaient méconnu les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration faute d'avoir mis l'intéressé à même de présenter des observations avant l'émission des décisions contestées. 
 5. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'accusé de réception de la demande de la société FlexCité 93 du 5 juillet 2021 et de la réponse qui lui a été adressée par les services du ministère de l'intérieur, que l'enquête administrative a été réalisée à l'initiative de l'employeur préalablement au recrutement de M. D. Toutefois, il est constant que ce dernier a été recruté dès le 16 août 2021 sans attendre l'avis sollicité. Un avis motivé, pris explicitement sur le fondement du 2ème alinéa de l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure, a été adressé à  
 M. D le 4 octobre 2021. Si un autre avis, non motivé, pris sur le fondement du 1er alinéa du même article, a été envoyé à la société FlexCité 93 le même jour, l'avis contesté par  
 M. D est celui qui lui a effectivement été notifié.  
 6. Les dispositions de l'article L. 114-2 et celles, prises pour son application, de l'article  
 R. 114-8 du code de la sécurité intérieure sont, eu égard aux risques particuliers présentés par les transports publics de personnes ou le transport de marchandises dangereuses, justifiées par les exigences de la sûreté publique. Eu égard à l'objet et à la portée des enquêtes administratives effectuées, pour des raisons de sécurité, en application de ces articles, la personne faisant l'objet d'une telle enquête n'a pas à être avertie et mise à même de présenter ses observations avant que l'autorité administrative n'émette son avis au vu du résultat de l'enquête.  
 7. Par suite, c'est à tort que les premiers juges ont retenu, pour annuler l'avis d'incompatibilité, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 8. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. D devant le tribunal administratif de Montreuil. 
 Sur les autres moyens soulevés en première instance : 
 9. En premier lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Par suite, le moyen soulevé par M. D tiré du défaut de motivation de la décision rejetant son recours gracieux doit être écarté comme inopérant. 
 10. En deuxième lieu, par une décision du 7 juin 2021 régulièrement publiée le 8 juin 2021 au Journal officiel de la République française, le directeur général de la police nationale a donné délégation à M. E A, administrateur civil, adjoint au chef du service national des enquêtes administratives de sécurité, signataire de l'arrêté attaqué, pour signer tous les actes dans la limite de ses attributions. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit être écarté. 
 11. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été indiqué au point 5 que M. D ayant été recruté au poste de conducteur de bus sans attendre l'issue de l'enquête administrative diligentée, l'avis d'incompatibilité qui lui a été notifié a été pris en application des dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure. Contrairement à ce que soutient M. D, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que l'administration prenne en compte, pour rendre son avis, des faits antérieurs au recrutement du salarié si ces faits sont de nature à révéler que son comportement est incompatible avec l'exercice de l'emploi qu'il occupe au sein de l'entreprise, y compris lorsque l'enquête est réalisée en application du 2ème alinéa comme c'est le cas en l'espèce.  
 12. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. D est défavorablement connu des services de police notamment pour des faits d'usage ou de détention de stupéfiants commis les 30 mars 2021, 13 novembre 2020, 5 novembre 2018 et 15 janvier 2017 et des faits de transport non autorisé de stupéfiants commis les 17 janvier 2020 et le 17 mars 2017. M. D a, par ailleurs, été interpellé pour port et transport d'arme le 30 mars 2021 ainsi que le 5 janvier 2017 et pour des faits de vol les 12 août 2019 et 29 avril 2019. Il a en dernier lieu été interpellé le  
 26 mai 2021 pour des faits de violence suivie d'incapacité pour lesquels il a été placé sous contrôle judiciaire avec une obligation de soins pour l'alcool. Si M. D soutient qu'il ne consomme plus de produits stupéfiants, il est constant qu'il a été arrêté en mars 2021 en possession de cannabis soit moins de six mois avant l'avis d'incompatibilité contesté. Eu égard à l'indépendance des procédures pénales et administratives, le ministre de l'intérieur pouvait légalement s'appuyer sur l'ensemble de ces faits, sans attendre l'issue des poursuites judiciaires en cours, pour rendre un avis d'incompatibilité. Enfin, M. D ne peut utilement se prévaloir de la présomption d'innocence dès lors que la décision contestée n'a pas le caractère d'une sanction. Les moyens tirés de l'erreur de fait, de l'erreur d'appréciation, de l'absence de condamnation judiciaire et de la méconnaissance du principe de présomption d'innocence doivent être écartés.  
 13. En dernier lieu, l'avis d'incompatibilité contesté, justifié par les exigences de la sûreté publique, ne porte aucune atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale de M. D. Le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ne peut qu'être écarté.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le président du tribunal administratif de Montreuil a annulé l'avis d'incompatibilité du 4 octobre 2021 et la décision rejetant le recours gracieux de M. D.   
 DECIDE : 
 Article 1 : Le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 30 avril 2024 est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par M. D devant le tribunal administratif de Montreuil est rejetée. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à M. C D.  
 Délibéré après l'audience du 2 juillet 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Delage, président, 
 Mme Labetoulle, première conseillère, 
 Mme Palis De Koninck, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 septembre 2025. 
 La rapporteure, 
 M. PALIS DE KONINCK 
 Le président, 
 Ph. DELAGE  
 La greffière, 
 N. DAHMANI 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.