CAA75 · 4ème chambre — 11 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 16 juillet 2024 par lequel le ministre de l'intérieur et des outre-mer a prononcé à son encontre une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance pour une durée de trois mois.  
 Par un jugement n° 2409881 du 16 août 2024, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande et l'intervention du Conseil national des barreaux n'a pas été admise. 
 Procédure devant la Cour :  
 Par une requête, enregistrée le 14 octobre 2024, M. B, représenté par  
 Me Djemaoun, demande à la Cour :  
 1°) de l'admettre provisoirement au bénéfice de l'aide juridictionnelle ;  
 2°) d'annuler ce jugement ;  
 3°) d'annuler cet arrêté ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros sur le fondement des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - l'arrêté contesté est entaché d'une insuffisante motivation ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit ;  
 - il méconnait les articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure en ce qu'une MICAS ne peut être édictée à l'encontre d'un mineur ;  
 - il est entaché d'inexactitude matérielle des faits ;  
 - il comporte une erreur d'appréciation dans l'application des articles L. 228-1 et  
 L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ; 
 - il n'est pas établi qu'il constituerait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, que les faits à l'origine d'un classement sans suite doivent faire l'objet d'un contrôle du juge administratif sur le point de savoir s'ils rentrent dans le champ matériel de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure et qu'il a été reconnu irresponsable pénalement par le procureur de la République en raison de troubles psychiatriques et de la déficience mentale altérant son discernement ;  
 - il comporte une erreur d'appréciation en ce que la décision porte une atteinte disproportionnée à sa vie privée et familiale et à sa liberté d'aller et venir et méconnaît ainsi l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.  
 Par un mémoire distinct, enregistré le 15 octobre 2024, M. B demande à la Cour de transmettre au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance  
 n° 58-1067 du 7 novembre 1958, la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure. 
 Il soutient que : 
 - l'application des dispositions des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure aux personnes mineures, d'une part, en ce qu'elle a été admise par de nombreuses juridictions de premier ressort, d'autre part, en ce que l'entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs fixe une limite d'âge dans la mise en œuvre de la responsabilité pénale des personnes mineures, constitue un changement des circonstances de fait et de droit de nature à justifier la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité relative aux articles précités du code de la sécurité intérieure ; 
 -  l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure n'a pas fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité depuis sa modification par les articles 65 et 69 de la loi n°2019-2022 du 23 mars 2019 ; 
 - la question posée n'est pas dépourvue de caractère sérieux dès lors qu'en ne précisant pas si les articles L. 228-1 et L. 228-2 sont applicables aux personnes mineures, le législateur est resté en-deçà de sa compétence et a adopté des dispositions imprécises et équivoques en méconnaissance du principe de clarté de la loi combiné à l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, du principe d'égalité et de l'exigence constitutionnelle de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant et du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs.  
 Par un mémoire enregistré le 3 février 2025, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés et que c'est à bon droit que les premiers juges ont refusé de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité invoquée en première instance.  
 Par une intervention enregistrée le 23 janvier 2025, le Conseil national des barreaux, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande que la Cour fasse droit aux conclusions de la requête n° 24PA04245.  
 Il soutient que :  
 - sa demande d'intervention est recevable ; 
 - les articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ne sont pas applicables aux mineurs.  
 Par mémoire séparée enregistré le 3 mars 2025 le Conseil national des barreaux, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande l'annulation du jugement du  
 16 août 2024 par lequel le tribunal administratif de Melun a refusé de transmettre au  
 Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure. 
 Il soutient que la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure doit être transmise au conseil d'Etat. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, et notamment son article 61-1 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ; 
 - la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Doumergue, présidente-rapporteure 
 - les conclusions de Mme Lipsos, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Djemaoun, représentant M. B, et de Me Thiriez, représentant le Conseil national des barreaux. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 16 juillet 2024, M. B, né le 28 juillet 2006 à Tbilissi (Géorgie), a fait l'objet d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance, par laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer, sur le fondement des articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, lui a interdit, en premier lieu, de se déplacer en dehors du territoire de la commune de Montereau-Fault-Yonne (Seine-et-Marne), sauf autorisation écrite préalable, en deuxième lieu, l'a obligé à se présenter une fois par jour, à 11 heures, au commissariat de police de Montereau-Fault-Yonne, tous les jours de la semaine, y compris les dimanches et jours fériés ou chômés, et en dernier lieu, l'a obligé à confirmer et justifier de son lieu d'habitation auprès du commissariat dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l'arrêté ainsi que de tout changement ultérieur de lieu d'habitation, pendant une durée de trois mois à compter de la notification de l'arrêté. M. B relève appel du jugement n° 2409881 du 16 août 2024 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.  
 En ce qui concerne la demande d'admission provisoire à l'aide juridictionnelle : 
 2. Aux termes de l'article 18 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridictionnelle : " L'aide juridictionnelle peut être demandée avant ou pendant l'instance ". Aux termes de l'article 20 de cette loi : " Dans les cas d'urgence () l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle peut être prononcée () par la juridiction compétente ou son président () ". 
 3. M. B, représenté par un avocat, ne justifie pas du dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle auprès du bureau d'aide juridictionnelle compétent. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de prononcer, en application des dispositions précitées, l'admission provisoire de l'intéressé au bénéfice de l'aide juridictionnelle. 
 En ce qui concerne la demande d'intervention du Conseil national des barreaux : 
   4. Le Conseil national des barreaux a déposé une intervention devant la cour administrative d'appel de Paris, par une lettre de constitution et un mémoire enregistrés les  
 23 janvier et 3 mars 2025 au greffe de cette cour, au soutien du recours en annulation formé par M. B. Il justifie, par ses missions légales et son action,  notamment celle de défendre les intérêts des justiciables et des citoyens, d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de cette demande. Dès lors, son intervention, enregistrée également le 3 mars 2025, au soutien de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B à l'appui de sa requête d'appel doit être admise pour l'examen de cette question. 
 En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité :  
 5. Aux termes de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. () Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige ". Aux termes de l'article R. 771-12 du code de justice administrative : " Lorsque, en application du dernier alinéa de l'article 23-2 de l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, l'une des parties entend contester, à l'appui d'un appel formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge, il lui appartient, à peine d'irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l'expiration du délai d'appel dans un mémoire distinct et motivée accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission () ".  
 6. D'une part, les articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, relatifs aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, ont déjà été déclarés conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, notamment par sa décision  
 n° 2017-691 QPC du 16 février 2018. La modification ultérieure des dispositions de l'article  
 L. 228-2 du code de la sécurité intérieure par l'article 65 de la loi n°2019-222 du 23 mars 2019, qui tire seulement les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité concernant la durée du délai de  recours pour excès de pouvoir, ne constitue pas un changement des circonstances survenu depuis la décision n°2017-691 QPC du 16 février 2018 de nature à justifier que la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau examinée par le  
 Conseil constitutionnel.  
 7. D'autre part, si le requérant soutient que l'entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs constituerait un changement de circonstances de droit justifiant la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité relative aux articles L. 228-1 et  
 L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, qui consacre un principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la spécificité de la justice applicable aux mineurs, et renforce les garanties procédurales dont ceux-ci bénéficient, notamment par la généralisation du recueil de renseignements socio-éducatifs, l'extension du recours à la mesure judiciaire d'investigation éducative, la présomption de non-discernement pour les mineurs de moins de treize ans, ainsi que des conditions restrictives pour l'assignation à résidence avec surveillance électronique, ces dispositions, si elles traduisent une évolution normative dans le domaine de la justice pénale des mineurs, ne modifient pas le régime juridique applicable aux mesures de police administrative instituées par les articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, lesquelles en outre  poursuivent une finalité préventive  distincte  des mesures de nature pénale. En particulier, la circonstance que les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance puissent concerner les personnes mineures ne saurait, par elle-même, faire obstacle à leur légalité dès lors que ces mesures sont individualisées, proportionnées et soumises au contrôle du juge administratif compétent. Ainsi, les évolutions invoquées par le requérant, relatives à la procédure applicable devant les juridictions pénales des mineurs, ne peuvent être regardées comme constituant un changement de circonstances de droit de nature à affecter la portée de la déclaration de conformité précédemment rendue par le Conseil constitutionnel sur les dispositions contestées.  Le moyen tiré de ce que l'entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs constituerait un changement des circonstances de droit justifiant la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité relative aux articles L. 228-1 et  
 L. 228-2 du code de la sécurité intérieure doit être écarté.  
 8. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité portant sur les articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ne satisfait pas à la condition prévue au 2° de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.  
 Sur la légalité de la décision attaquée :  
 9. En premier lieu, l'arrêté attaqué énonce l'ensemble des motifs de fait et de droit qui en constitue le fondement, en des termes qui sont suffisamment circonstanciés. Le moyen tiré du défaut de motivation est ainsi infondé ainsi que l'ont jugé les premiers juges au point 21 de leur jugement. 
 10. En deuxième lieu, il résulte des termes mêmes de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure que des MICAS peuvent être prises à l'égard de " toute personne " qui répond aux deux conditions cumulatives que cet article prévoit. Par suite, en l'absence de disposition législative excluant les personnes mineures de leur champ d'application, ces mesures leur sont applicables pour autant qu'elles répondent à leurs conditions d'application. Ainsi comme l'ont jugé les premiers juges, le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'a donc commis aucune erreur de droit ni méconnu le champ d'application de l'article L. 228-1 et  
 L. 228-2 du code de la sécurité intérieure en prenant une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance   à l'égard de M.B, âgé de dix-sept ans à la date de la mesure contestée. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 228-1 du code de la sécurité  
 intérieure : " Aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l'intérieur les obligations prévues au présent chapitre. ". L'article L. 228-2 du même code énonce que : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à la personne mentionnée à l'article L. 228-1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ;  
 / 3° Déclarer son lieu d'habitation et tout changement de lieu d'habitation. / Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre. () ".  
 12. Il résulte des dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure que les mesures qu'il prévoit doivent être prises aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et sont subordonnées à deux conditions cumulatives, la première tenant à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics résultant du comportement de l'intéressé, la seconde aux relations qu'il entretient avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ou, de façon alternative, au soutien, à la diffusion ou à l'adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes. 
 13. Il est constant que M. B, âgé de dix-sept ans à la date de la décision attaquée, souffre de troubles psychiatriques sévères, une expertise médicale du 12 octobre 2023 faisant état d'une déficience mentale et de troubles psychotiques nécessitant un traitement de longue durée à base de zuclopenthixol, de palipéridone, de rispéridone et de cyamémazine. Il est, depuis le 12 octobre 2010, suivi dans le cadre du dispositif intégré thérapeutique éducatif pédagogique, par une équipe médico-psychologique spécialisée. De plus, il ressort des pièces du dossier, notamment des éléments précis et circonstanciés figurant dans la " note blanche " versée au débat contradictoire, que l'intéressé qui a grandi dans un climat de violences  
 intra-familiales, a été suivi à partir de mars 2018 par un juge pour enfants dans le cadre de l'assistance éducative. Alors qu'il était hospitalisé au centre psychiatrique de Nemours en mai 2020, il a attiré l'attention en déclarant " entendre des voix dans sa tête qui lui demandaient de réaliser le djihad ". En juillet 2022, alors qu'il était placé en foyer d'hébergement, il a volé un véhicule du foyer et a provoqué un accident en tentant de partir avec le véhicule. Il ressort en outre de cette note qu'à partir de l'automne 2023, le comportement de M. B a évolué, il s'est alors détaché de son cercle social, a fait montre d'agressivité ainsi que d'une appétence pour les armes à feu ". Il ressort en particulier de la note précitée qu'il a déclaré :  
 " je déteste la France. Ils m'accusent d'inciter à la haine, mais c'est la France qui incite à la haine [] je suis prêt à tuer un policier. Comme ça, les musulmans seront fiers de moi [] ", et qu'il a aussi prétendu avoir " appelé la Syrie et l'Afghanistan plusieurs fois ", que " eux aussi m'ont rappelé pour que j'aille les voir à Paris " et qu'il souhaitait " aller remettre de l'ordre avec les talibans, la police d'Afghanistan pour que les gens obéissent à la règle ". Si le parquet, qui avait ouvert une procédure pour apologie du terrorisme à l'encontre de l'intéressé, l'a classée sans suite le 29 novembre 2023, c'est pour irresponsabilité pénale et non à raison d'un doute quant à la matérialité des faits. 
 14. M. B qui ne conteste pas l'existence de ces faits n'est pas fondé à soutenir que la décision du ministre serait entachée d'inexactitude matérielle des faits. 
 15. Compte tenu des éléments précités au point 13 et particulièrement  ceux  datant de la fin de l'année 2023, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le ministre de l'intérieur n'établit pas  qu'il existait des raisons sérieuses de penser  que son  comportement constituait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics en lien avec le risque de commission d'un acte de terrorisme et qu'il adhérait à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, ni l'irresponsabilité pénale, constatée au titre des déclarations de l'automne 2023, ni son état de santé, ne permettaient d'exclure la menace précitée à la date d'édiction de l'arrêté le 16 juillet 2024. Le moyen tiré de l'inexacte application des articles  
 L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure est dès lors infondé ainsi que l'ont jugé les premiers juges. 
 16. Enfin, M. B reprend le moyen invoqué en première instance selon lequel la mesure prise à son encontre est disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi et méconnaîtrait l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  en faisant valoir qu'elle a pour effet de le placer dans un état d'anxiété permanent et partant d'aggraver les troubles psychiatriques dont il souffre, alors qu'il commence à trouver une certaine stabilité, mais aussi de restreindre l'accès aux soins et en particulier aux établissements de santé, pour une durée excessive de trois mois allant dans son cas, au-delà  du 8 septembre 2024, dernier jour des  jeux olympiques. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que son suivi médical est assuré au DITEP Horizon sud 77 situé à Montereau Fault Yonne, sa commune de résidence, et qu'il ne justifie aucunement de la restriction de soins alléguées du fait de la mesure qu'il conteste. Pour le reste, aucune pièce n'est produite pour établir ses allégations. Ainsi, M. B n'est pas fondé à soutenir que la mesure prise à son encontre ne serait pas adaptée et proportionnée à la finalité recherchée à savoir prévenir la commission d'un acte de terrorisme, alors que la menace de terrorisme n'a pas disparu avec la fin des jeux olympiques. Par suite, le moyen invoqué doit être écarté. 
 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du jugement contesté et de la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance prise à l'encontre de M. B par le ministre de l'intérieur et des outre-mer le 16 juillet 2024 doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions tendant à l'application des articles L761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 doivent également être rejetées. 
 D É C I D E :  
 Article 1er : M. B n'est pas admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire.  
 Article 2 : L'intervention du Conseil national des barreaux est admise.  
 Article 3 : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'État la question de la conformité à la Constitution des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 :  Le présent arrêt sera notifié à M. A B, au Conseil national des barreaux et au ministre de l'intérieur.   
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Doumergue, présidente,  
 - Mme Bruston, présidente-assesseure, 
 - M. Mantz, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2025 
 La présidente-rapporteure, 
 M. DOUMERGUEL'assesseure la plus ancienne,  
 S. BRUSTON  
 La greffière,  
 E. FERNANDO 
   
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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