CAA75 · 1ère chambre — 23 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... et la société « La Pharmacie du Pont de Bondy » ont demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 1er février 2023 par laquelle le directeur général de l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a exercé son droit de préemption urbain sur un bien situé 18/20 avenue Edouard Vaillant à Bobigny, cadastré AV n° 88, et d’enjoindre à cet établissement de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de cette décision et de s’abstenir de signer tout acte de vente ou tout compromis de vente avec le propriétaire et, le cas échéant, de revendre le bien à un tiers. 
 
Par un jugement n° 2302026 du 10 octobre 2024, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande. 
 
 
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 9 décembre 2024 et 7 avril 2025, M. B... A... et la société « La Pharmacie du pont de Bondy », représentés par Me Marques, demandent à la Cour : 
 
1°) d’annuler le jugement n° 2302026 du 10 octobre 2024 du tribunal administratif de Montreuil ; 
 
2°) d’annuler la décision du 1er février 2023 par laquelle le directeur général de l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a exercé son droit de préemption urbain sur un bien situé 18/20 avenue Edouard Vaillant à Bobigny, cadastré AV n° 88 ; 
 
3°) d’enjoindre à l’EPFIF de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision de préemption du 1er février 2023 et de s’abstenir de signer tout acte de vente ou tout compromis de vente avec le propriétaire et, le cas échéant, de revendre le bien à un tiers ; 
4°) de mettre à la charge de l’EPFIF une somme de 3 000 euros au titre de l’article  
L. 761-1 du code de justice administrative. 
Ils soutiennent que : 
il n’est pas possible de s’assurer que l’avis des Domaines serait bien intervenu avant l’édiction de la décision de préemption litigieuse ; en tout état de cause, cette décision semble avoir été prise à la hâte ; 
la décision est insuffisamment motivée aux regard des exigences posées par l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; 
l’administration ne justifie pas de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2025, l’établissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF), représenté par Me Charbonnel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis solidairement à la charge de M. A... et de la Pharmacie du pont de Bondy la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A... et la Pharmacie du pont de Bondy ne sont pas fondés. 
 
La requête a été communiquée à la société civile immobilière Angkor, qui a produit une pièce, enregistrée le 5 décembre 2025, qui n’a pas été communiquée.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prise en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme C..., 
- les conclusions de M. Gobeill, rapporteur public, 
- et les observations de Me Houry Mousisian substituant Me Marques pour M. A... et la Pharmacie du pont de Bondy, ainsi que celles de Me Charbonnel pour l’EPFIF. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. B... A..., docteur en pharmacie, est président de la société « La Pharmacie du pont de Bondy », devenue propriétaire le 9 mars 2021 d’un fonds de commerce d’officine de pharmacie, situé 20, avenue Edouard Vaillant à Bobigny. Le 13 août 2022, M. A... s’est porté acquéreur de l’ensemble immobilier situé 18/20, avenue Edouard Vaillant, parcelle cadastrée AV n° 88, et a signé une promesse de vente le 15 novembre 2022 avec le propriétaire de l’ensemble immobilier, la société civile immobilière (SCI) Angkor, sous la condition suspensive de l’exercice du droit de préemption urbain. Par décision du 1er février 2023, le directeur général de l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a décidé de préempter l’ensemble immobilier situé 18/20, avenue Edouard Vaillant à Bobigny. Par un jugement du 10 octobre 2024, dont M. A... et la société « La Pharmacie du pont de Bondy » relèvent appel, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision de préemption du 1er février 2023.  
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 213-6 du code de l’urbanisme : « Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis ». Aux termes de l’article R. 213-21 du même code : « le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis du service des domaines sur le prix de l’immeuble dont il envisage de faire l’acquisition dès lors que le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l’arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques (…) L’avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d’un mois à compter de la date de réception de la demande d’avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition. ». Le prix du bien immobilier en litige excédant la somme de 180 000 euros fixée par l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prise en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes, l’avis du service des domaines est requis par le titulaire du droit de préemption. 
 
Les requérants soutiennent qu’il n’est pas possible de s’assurer que l’avis des Domaines, daté du même jour que  la décision de préemption, a été bien été rendu préalablement à l’édiction de celle-ci ou qu’il n’aurait pas été rendu à la hâte. Il ressort toutefois des pièces du dossier que cet avis complet de huit pages a été transmis à l’autorité administrative par courriel le 1er février 2023 à 13 h 17 et il ne ressort pas de ces mêmes pièces que l’EPFIF aurait édicté la décision litigieuse avant d’en avoir pris connaissance. Par ailleurs, la circonstance que la décision de préemption vise l’avis de la direction nationale d’interventions nationales au lieu de la direction nationale d’interventions domaniales relève d’une erreur de plume et ne saurait caractériser une irrégularité de procédure. Dans ces conditions, ainsi que l’ont jugé à bon droit les premiers juges, le moyen tiré du vice de procédure et de l’absence de garantie en raison de l’intervention rapprochée de l’avis et de la décision litigieuse doit par suite être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (…) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. (…). ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, (…) de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain (…). ». 
 
 Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si, d’une part, elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d'action ou d’opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l’habitat, les exigences résultant de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. À cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement du programme local de l’habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d’identifier la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe. 
 
En premier lieu, la décision de préemption contestée se réfère au code de l’urbanisme et au décret du 13 septembre 2003 prévoyant l’usage par les établissements publics fonciers du droit de préemption pour la réalisation des missions qui leur incombent. Elle vise la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris qui a pour objectif notamment la réalisation chaque année de 70 000 logements en Ile-de-France, le schéma directeur de la région Ile-de-France visant à favoriser l’urbanisation par le renouvellement urbain et la densification dans les tissus urbains existants, ainsi que la convention d’intervention foncière conclue entre la ville de Bobigny, l’établissement public territorial Est Ensemble et l’EPFIF, qui précise que le bien est situé dans le périmètre d’intervention de ce dernier. La décision relève que la préemption a pour objet la réalisation d’une opération de logements, en particulier de logements sociaux, à proximité d’un futur pôle majeur de transports et d’un programme de renouvellement urbain. Elle précise enfin que le bien immobilier viendrait utilement compléter la maîtrise foncière de ce secteur, dès lors que la commune de Bobigny et l’EPFIF se sont déjà rendus propriétaires de parcelles voisines et attenantes à celle visée par la préemption. Il résulte de ce qui précède que contrairement à ce que soutiennent les requérants, la décision litigieuse est suffisamment motivée en droit comme en fait. 
 
7.    En second lieu, la décision de préemption querellée est motivée en fait par la circonstance que « le bien objet de la déclaration d’intention d’aliéner viendrait utilement compléter la maîtrise foncière de ce secteur, en vue de la réalisation d’une opération de logements à proximité d’un futur pôle majeur de transports en commun ». Il ressort des pièces du dossier que, pour présenter l’opération d’aménagement qu’il entend mener au moyen de la préemption envisagée, l’EPFIF se réfère d’une part à la convention d’intervention foncière signée entre la commune de Bobigny, l’établissement public territorial Est Ensemble et l’EPFIF, qui a pour objectif la réalisation de logements locatifs sociaux et inclut la parcelle litigieuse dans son périmètre de veille foncière « Edouard Vaillant Sud », et d’autre part à une étude de capacité intitulée « Bobigny – 18-20 avenue Edouard Vaillant », réalisée pour le comité opérationnel le 30 janvier 2023, soit à l’avant-veille de la décision de préemption litigieuse, et faisant état de la possibilité de construire un immeuble d’une surface de plancher de 1 464 mètres carrés, dont 879 mètres de logements sociaux. A cet égard, cette étude se borne à décrire la parcelle objet de la décision litigieuse, ainsi que sa propriété et sa surface, laquelle est d’ailleurs erronée. Il ressort de cette étude que le périmètre cadastral du projet de réalisation de cet immeuble concerne cinq parcelles attenantes, dont celle numérotée AV 88 faisant l’objet de la décision de préemption en litige mais que, contrairement à que fait valoir l’EPFIF, seule une parcelle, au demeurant non contigüe à la parcelle AV 88, appartient à la commune de Bobigny, les trois autres parcelles appartenant à des propriétaires privés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dernières feraient également l’objet d’une procédure de préemption ou d’une autre procédure d’acquisition, et au surplus il n’est pas contesté que l’une d’entre elles a été vendue librement, postérieurement à la décision contestée, sans que l’EPFIF n’exerce son droit de préemption. Si la décision contestée fait état de ce que l’EPFIF s’est déjà rendu propriétaire, dans le cadre de la convention d’intervention foncière, des biens sis 6-8 et 14, rue Jean-Pierre Timbaud et 433, avenue Paul Vaillant Couturier, cadastrés section AV numéro 69-70-73 et 213 « en vue de la réalisation d’opérations de logements à proximité immédiates d’une future gare du Grand Paris Express », et que la commune de Bobigny est déjà propriétaire des parcelles AV 110, AV 80 et AV 304 situées respectivement 1, rue de l’Aviation et 12 et 14 avenue Edouard Vaillant, toutefois, selon cette étude de capacité, ces parcelles dont la commune de Bobigny et l’EPFIF sont déjà propriétaires sont situées en dehors du tènement foncier défini pour la réalisation de l’immeuble envisagé. Dans ces conditions, en l’absence d’une surface suffisante effectivement disponible pour la construction de l’immeuble projeté dans l’étude - la parcelle faisant l’objet de la décision de préemption litigieuse n’ayant qu’une superficie de 381 mètres carrés -, la réalité de l’opération projetée ne peut être tenue pour établie. 
 
8.    Il résulte de tout ce qui précède que M. A... et la société « La Pharmacie du pont de Bondy » sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté leurs conclusions aux fins d’annulation de la décision de préemption du 1er février 2023. 
 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
9.     L'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter. Ainsi, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entretemps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée.  
 
10.    En l’espèce, dans l’hypothèse où la vente du bien immobilier objet de la décision litigieuse aurait déjà été effectuée au profit de l’EPFIF, il appartient à ce dernier, avant toute autre mesure, de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté. L’EPFIF doit en outre proposer à M. A... puis, le cas échéant, à la SCI Angkor d'acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.  
 
Sur les frais de l’instance : 
  
11.   Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. A... et de la société « La Pharmacie du pont de Bondy », qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de la somme que l’EPFIF demande au titre des frais qu’il a exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de l’EPFIF une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A... et la Pharmacie du pont de Bondy et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E :  
 
  
Article 1er : Le jugement n° 2302026 du tribunal administratif de Montreuil du 10 octobre 2024 et la décision du 1er février 2023 par laquelle l’EPFIF a décidé d’exercer son droit de préemption sur le bien sis 18/20, avenue Edouard Vaillant, cadastré à Bobigny (93) section AV n° 88, sont annulés. 
 
Article 2 : Dans l’hypothèse où la vente du bien immobilier objet de la décision litigieuse aurait déjà été effectuée au profit de l’EPFIF, il appartient à ce dernier, avant toute autre mesure, de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et d’en outre proposer à M. A... puis, le cas échéant, à la SCI Angkor d'acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 
Article 3 : L’EPFIF versera solidairement à M. A... et à la société « La Pharmacie du pont de Bondy » la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par l’EPFIF sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., premier dénommé, pour l’ensemble des requérants, à l’établissement public foncier d’Ile-de-France ainsi qu’à la société civile immobilière Angkor.  
 
 
Délibéré après l’audience du 11 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
- M. Ivan Luben, président de chambre, 
- M. Stéphane Diémert, président assesseur, 
- Mme Hélène Brémeau-Manesme, première conseillère. 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025. 
 
 
 
 
La rapporteure, 
H. BREMEAU-MANESME 
Le président, 
I. LUBEN 
 
 
La greffière, 
C. POVSE 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.