CAA75 · 1ère chambre — 27 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société Free Mobile a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 18 avril 2023 par laquelle le maire de la commune des Lilas s’est opposé à sa déclaration préalable de travaux portant sur l’installation d’antennes relais de téléphonie et d’équipements techniques en toiture sur un immeuble situé 171, rue de Paris, sur le territoire de la commune, d’enjoindre au maire de la commune des Lilas de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de la commune des Lilas une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Par un jugement n° 2306982 du 24 octobre 2024 le tribunal administratif de Montreuil a annulé la décision attaquée, a enjoint au maire de la commune des Lilas de prendre une décision de non-opposition aux travaux déclarés par la société Free Mobile dans un délai d’un mois, et a mis à la charge de cette commune le versement d’une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 décembre 2024 et 10 septembre 2025, la commune des Lilas, représentée par Me Pernet, demande à la Cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 24 octobre 2024 du tribunal administratif de Montreuil ;  
 
2°) de rejeter la demande présentée par la société Free Mobile devant le tribunal administratif de Montreuil ; 
 
3°) de mettre à la charge de la société Free Mobile la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors qu’il ne se prononce pas sur le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué ; 
- il a à tort jugé que l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) thématique 4.1 du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) ne pouvait légalement fixer l’interdiction d’implantation des antennes relais dans un périmètre de 100 mètres autour des équipements sensibles, cette OAP n’ayant pas pour objet de fixer précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d’être réalisées mais seulement d’interdire l’implantation de ces antennes dans des secteurs limités de la commune ; 
- l’OAP pouvait légalement encadrer les possibilités d’implantation des antennes relais dans des zones limitées du territoire pour la protection du public sans empiéter sur le pouvoir de police spéciale des communications électroniques dévolu à l’Etat ; en jugeant le contraire le tribunal a commis une erreur de droit et une erreur d’appréciation ;   
- l’OAP était ainsi opposable au projet, et, dès lors qu’était prévue l’implantation de l’antenne relais dans le périmètre de 100 mètres des locaux d’une association accueillant de jeunes enfants, le maire pouvait légalement s’opposer audit projet ;  
- le tribunal a à tort également jugé que les dispositions de l’article III.1.b du règlement du PLUi n’étaient pas opposables en l’espèce dès lors que l’installation litigieuse devait être regardée comme un accessoire aux ouvrages techniques liés au fonctionnement des équipements d’intérêt collectif et du service public des communications électroniques au sens de l’article III.1.i du règlement ; 
- l’installation litigieuse était contraire aux dispositions de l’article III.1.b du règlement du PLUi dès lors que la gaine de l’antenne relais ne s’intégrait pas dans le volume de la construction ; 
- le tribunal a à tort également jugé que le projet litigieux ne méconnaissait pas les dispositions de l’article III.2.f du règlement du PLUi alors que, en application de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme, l’immeuble assiette du projet faisait l’objet d’une protection particulière au titre du « patrimoine représentatif repérage » et que l’installation litigieuse était susceptible de dénaturer l’architecture de cet immeuble ;  
- en l’absence d’illégalité de la décision en litige d’opposition à déclaration préalable, le tribunal a à tort enjoint à la requérante de prendre une décision de non-opposition ;  
- si la Cour retenait l’inapplicabilité de l’OAP et des dispositions des articles III.1.b et III.2.f du règlement du PLUi, elle pourrait néanmoins rejeter la demande de première instance en procédant à une substitution de motifs ou de base légale du fait que le projet ne respecte pas les dispositions de l’article III.1.b du règlement du PLUi qui prévoit que les antennes doivent être installées en toiture de la façon la moins visible possible depuis l’espace public, alors que les antennes projetées seront visibles depuis cet espace public et que le projet implique en outre le déplacement d’une antenne de télévision préexistante, augmentant sa visibilité. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 mai 2025 et 29 octobre 2025, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, conclut au rejet de cette requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune des Lilas au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les moyens soulevés par la commune des Lilas ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des postes et des communications électroniques ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme Marie-Isabelle Labetoulle, 
- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public, 
- les observations de Me Pernet, avocat de la commune des Lilas. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. Le 9 janvier 2023, la société Free Mobile a déposé en mairie des Lilas une déclaration préalable portant sur l’installation de deux stations relais de téléphonie mobile sur le toit d’un bâtiment situé 171 rue de Paris, dissimulées dans de fausses cheminées. Par un arrêté du 18 avril 2023, le maire de cette commune s’est opposé à cette déclaration préalable. La société Free Mobile a dès lors saisi le tribunal administratif de Montreuil de deux requêtes, tendant à la suspension et à l’annulation de cet arrêté. Le juge des référés de ce tribunal a prononcé la suspension sollicitée par ordonnance n° 2307435 du 10 juillet 2023 frappée de pourvoi, lequel a été déclaré non admis par le Conseil d’Etat par ordonnance n° 476150 du 18 décembre 2023. Statuant dans l’instance à fins d’annulation le tribunal administratif de Montreuil a par ailleurs annulé l’arrêté attaqué et a enjoint à la commune des Lilas de délivrer la décision de non-opposition sollicitée par un jugement n° 2306982 du 24 octobre 2024, dont cette commune relève dès lors appel.  
 
 
Sur l’exception de non-lieu soulevée devant le tribunal :  
 
2. La commune des Lilas avait fait valoir devant les premiers juges que la demande de la société Bouygues était désormais dépourvue d’objet dès lors que, pour l’exécution de l’ordonnance de référé, elle avait délivré le 28 juillet 2024 à la société Free Mobile la décision de non-opposition sollicitée. Toutefois le tribunal a, à juste titre, rappelé qu’une décision intervenue pour l’exécution de l’ordonnance par laquelle le juge des référés d’un tribunal administratif a suspendu l’exécution d’un acte administratif revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé, et qu’eu égard à son caractère provisoire, une telle décision peut être remise en cause par l’autorité administrative. Il en avait à juste titre déduit que la décision de non-opposition du 28 juillet 2024 ayant été délivrée à la suite du réexamen ordonné par la juge des référés du tribunal administratif de Montreuil dans son ordonnance du 10 juillet 2024, cette mesure présentait, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation, et ne privait donc pas d’objet les conclusions à fins d’annulation de l’arrêté du 18 avril 2023. 
 
 
Sur l’office du juge d’appel :  
 
3. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. 
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
4. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ». Il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu’elles n’imposent au juge administratif de se prononcer que sur les seuls moyens susceptibles de fonder l’annulation de l’acte attaqué, et non sur ceux qui ne sont pas fondés. Dès lors le tribunal a pu, sans entacher son jugement d’irrégularité, s’abstenir de mentionner expressément dans ses motifs et, par conséquent, écarter implicitement les moyens autres que ceux qu’il a retenus pour annuler la décision en litige, et notamment le moyen tiré du défaut de compétence du signataire de cette décision. Par suite le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du jugement ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.  
 
 
Sur la légalité interne de la décision attaquée : 
 
5. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) d’Est Ensemble – Thématiques (4.1) Environnement, 2. « santé, risques et nuisances » : « Aucune antenne relais ne pourra être implantée dans un rayon de cent mètres autour des équipements sensibles tels que les établissements de soins, les équipements sportifs et ceux accueillant du jeune public, tels que par exemple les crèches et les établissements scolaires… ». 
 
6. D’une part si un organe délibérant est compétent pour fixer, en fonction des circonstances locales, les règles concernant la destination, la nature et l’implantation des constructions autorisées sur son territoire, parmi lesquelles figurent les antennes relais de téléphonie mobile, ces dispositions ne permettent pas en revanche, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de faire légalement obstacle à l’implantation des antennes de téléphonie mobile à proximité de certains bâtiments, en l’absence d’éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier une telle exclusion. Or en l’espèce, si la commune requérante fait état de la présence, dans un périmètre de 100 mètres autour de l’immeuble d’implantation des antennes, de l’association Etoile d’or, qui accueille de jeunes enfants, elle n’établit pas l’existence, en l’espèce, de circonstances locales particulières. 
 
7. D’autre part en vertu du I de l’article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, les activités de communications électroniques, si elles s'exercent librement, doivent respecter les autorisations prévues au titre II de ce code (« Ressources et police »), notamment celles relatives à l’utilisation des fréquences radioélectriques et à l’implantation des stations radioélectriques de toute nature ; en vertu du II de ce même article, le ministre chargé des communications électroniques et l'autorité de régulation des communications électroniques des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) veillent notamment, dans le cadre de leurs attributions respectives, au respect de l’ordre public par les exploitants de réseaux de communications électroniques ainsi qu’à la gestion efficace des fréquences radioélectriques, à « un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé », ainsi qu’à la « sobriété de l’exposition de la population aux champs électromagnétiques » ; en vertu du II de l’article L. 42-1 du même code, les autorisations d’utilisation des fréquences radioélectriques attribuées par l'autorité de régulation des communications électroniques des postes et de la distribution de la presse précisent les conditions techniques nécessaires « pour limiter l’exposition du public aux champs électromagnétiques » ; l’article L. 43 du même code donne mission à l’agence nationale des fréquences (ANFR), établissement public administratif de l’Etat, notamment de coordonner « l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature », en autorisant ces implantations, et d’assurer « le respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques » définies, en application de l’article L. 34-9-1 du même code, par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 ; ce décret impose à tout exploitant d’un réseau de communications électroniques de s’assurer que le niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements et installations de son réseau respecte les valeurs limites définies en annexe ; en particulier, il résulte de l’article 5 de ce décret que tout exploitant doit justifier, sur demande de l’ARCEP ou de l’ANFR, des actions engagées pour s’assurer, au sein des établissements scolaires, des crèches ou des établissements de soins situés dans un rayon de cent mètres à partir de l’équipement ou de l’installation, que l’exposition du public aux champs électromagnétiques est aussi faible que possible, tout en préservant la qualité du service rendu ; en application des articles R. 20-44-10 et suivants du même code, l’ANFR peut diligenter des vérifications sur place effectuées par des organismes répondant à des exigences de qualités fixées par décret et selon un protocole de mesure déterminé par arrêté ministériel ; par ailleurs, le législateur a prévu, à l’article 42 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du « Grenelle de l'environnement », que les communes seraient associées « aux décisions d'implantation d'antennes des opérateurs dans le cadre de la mise en place de chartes locales ou de nouvelles procédures de concertation communales ou intercommunales ». 
 
8. Il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat. Afin d’assurer, sur l’ensemble du territoire national et conformément au droit de l’Union européenne, d’une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire et d’autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu’il a désignées, c’est-à-dire au ministre chargé des communications électroniques, à l’ARCEP et à l’ANFR, le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu’elles émettent. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Dans ces conditions, si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes. Dès lors les dispositions de l’OAP du PLUi d’Est Ensemble – Thématique « Environnement », 2. « santé, risques et nuisances » ne pouvaient légalement règlementer les modalités d’implantation des antennes au motif de la protection du public contre les effets des ondes qu’elles émettent, lesquelles relèvent de la police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat. Ces dispositions de l’OAP étant, de ce fait, entachées d’illégalité, elles ne pouvaient légalement justifier la décision du maire de la commune des Lilas de s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société requérante.  
 
9. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article III. du règlement du PLUi d’Est Ensemble : « III. Dispositions communes en toutes zones / 1. Dispositions écrites : / b. Aspect extérieur des constructions / Les toitures : (…) Sur la commune des Lilas : Pour toutes les toitures, les édicules et ouvrages techniques (…) doivent être intégrés dans le volume de la construction. Seules les cheminées peuvent dépasser du volume de la toiture. (…) Autres prescriptions particulières : Sur la commune des Lilas / (…) Les antennes : Les antennes et paraboles devront être installées obligatoirement en toiture de la façon la moins visible possible depuis l’espace public. / Lorsqu’elles s’implantent en terrasse, elles doivent être le plus en retrait possible de la façade. (…) Les antennes relais de téléphonie ne devront en aucun cas être apparentes. (…) / i. Dispositions relatives aux ouvrages techniques / Les dispositions du présent règlement ne sont pas applicables aux ouvrages techniques liés au fonctionnement des équipements d’intérêt collectif et services publics sous réserve d’une intégration satisfaisante (…) ». 
 
10. Il résulte de ces dispositions combinées que l’exigence que les édicules et ouvrages techniques soient intégrés dans le volume des constructions, et que seules les cheminées puissent dépasser du volume de la toiture ne trouve pas à s’appliquer aux ouvrages techniques liés au fonctionnement des équipements d’intérêt collectif et services publics, sous réserve qu’ils s’intègrent de manière satisfaisante. Or, contrairement à ce que soutient la commune requérante, ces dispositions doivent être regardées comme s’appliquant aux antennes et aux pylônes installés par les opérateurs dans le cadre de l’exploitation d’un réseau de télécommunication. En outre les ouvrages qualifiés de fausses cheminées, qui n’ont d’autre finalité que celle de dissimuler les antennes-relais de téléphonie mobile, quand bien même ils n’auraient pas en soi d’intérêt technique, ne sauraient exister sans ces dernières, dont ils sont l’accessoire, et ne peuvent dès lors davantage se voir opposer les dispositions précitées du b de l’article 3.1.b du règlement du PLUi. En outre si ces ouvrages doivent néanmoins, en application de l’article 3.1.i, s’intégrer de manière satisfaisante dans l’environnement, il ressort des pièces du dossier que ces « fausses cheminées », dans lesquelles les antennes seront intégrées, seront réalisées dans une couleur identique à celle de l’immeuble sur lequel elles s’implantent, et que leur dépassement du niveau du toit de l’immeuble présentera un caractère limité, de surcroit très peu visible depuis l’espace public. Par suite le motif de l’arrêté attaqué consistant à opposer à la déclaration de travaux les dispositions de l’article 3.1.b du règlement du PLUi est lui aussi entaché d’illégalité. 
 
11. En troisième lieu l’arrêté attaqué s’est également fondé sur la disposition du règlement du PLUi relative au patrimoine bâti, qui prescrit une attention particulière à la qualité architecturale de tout projet concernant les constructions faisant l’objet d’une protection particulière au vu de leur intérêt patrimonial au titre des dispositions de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme, et il a retenu que les ouvrages techniques qualifiés de fausses cheminées présenteraient un caractère disproportionné et altèreraient le bâtiment sur lequel ils s’implantent. Toutefois il ressort des pièces du dossier que si l’immeuble en cause, situé 171, rue de Paris, est identifié dans le PLUi comme faisant partie du « patrimoine représentatif repérage », il s’agit du plus faible niveau de classement prévu à l’article III2.f, qui n’implique qu’un « repérage sans aucune mesure de protection », avec seulement « une attention particulière (..) au moment de l’étude des projets d’évolution », tandis que les immeubles classés en « patrimoine remarquable » font l’objet d’une « protection forte », et ceux relevant du « patrimoine emblématique » d’une « protection stricte ». En outre, il ressort également des pièces du dossier, et notamment des photographies et plans produits, que les antennes seront implantées à une distance de 12,40 mètres de la rue de Paris, et que les fausses cheminées qui en constituent le coffrage seront édifiées sur la face arrière de la toiture qui comporte déjà deux cheminées et qui ne présente par ailleurs aucun caractère architectural remarquable, seule la façade avant de l’immeuble, en raison de la présence de ses fenêtres en saillie, couramment dénommées « bow-windows », présentant un intérêt architectural. En outre, ainsi qu’il a déjà été dit, ces fausses cheminées seront réalisées dans la même teinte que la façade arrière sur laquelle elles seront implantées et ne seront donc que très peu visibles. Ainsi, à tous égards, ce motif de la décision attaquée, tiré de la contrariété avec les dispositions de l’article III.2.f du PLUi, est lui aussi entaché d’illégalité.  
 
12. En dernier lieu la commune requérante demande à la Cour de procéder le cas échéant à une substitution de base légale, en faisant valoir que la décision d’opposition en litige pouvait également se fonder sur la contrariété du projet avec les dispositions de l’article III.1.b du règlement du PLUi prévoyant que : « Les antennes et paraboles devront être installées obligatoirement en toiture de la façon la moins visible possible depuis l’espace public. Lorsqu’elles s’implantent en terrasse, elles doivent être le plus en retrait possible de la façade. Les antennes relais de téléphonie nedevront en aucun cas être apparentes. ». 
 
13. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que les antennes relais ne seront pas apparentes puisqu’elles seront occultées par des coffrages et, d’autre part, que dès lors que ceux-ci seront de la même couleur que les façades et d’une hauteur à peine supérieure à la toiture de l’immeuble, elles seront à peine visibles depuis l’espace public, la requérante n’établissant pas, par les documents produits, qu’elles seraient notablement visibles depuis la rue de Paris ainsi que depuis la rue du Garde-chasse. Enfin si la commune, dans le dernier état de ses écritures, fait également valoir que l’implantation des deux antennes de téléphonie mobile conduira également à déplacer l’antenne de télévision existante, fixée sur la plus reculée des deux cheminées préexistantes, pour l’installer sur l’autre, plus visible de la rue, cette seule circonstance ne saurait suffire à retenir l’existence d’une méconnaissance de l’article III.1.b du règlement du PLUi. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté en litige aurait pu se fonder sur les dispositions précitées, sans qu’il soit besoin de rechercher si les conditions d’une telle substitution de base légale étaient réunies.  
 
14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune des Lilas n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé sa décision du 18 avril 2023 et lui a enjoint de prendre une décision de non-opposition aux travaux déclarés par la société Free Mobile dans un délai d’un mois.  
 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance : 
 
15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Free Mobile, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune des Lilas demande au titre des frais de l’instance. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune des Lilas une somme de 1500 euros à verser à la société Free Mobile sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune des Lilas est rejetée.  
 
Article 2 : La commune des Lilas versera à la société Free Mobile une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune des Lilas et à la société Free Mobile.  
 
 
Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- M. Ivan Luben président de chambre, 
- M. Stéphane Diémert, président assesseur, 
- Mme Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2026. 
 
 
 
 
 
La rapporteure, 
M-I. LABETOULLE Le président, 
              I. LUBEN 
 
 
 
 
La greffière, 
Y. HERBER 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.