CAA31 · 2ème chambre — 13 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... Bardoux a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner l’Etat à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices moraux qu’il estime avoir subis à raison des fautes et du harcèlement moral dont il a fait l’objet et la somme de 297 790 euros en réparation du préjudice financier correspondant aux traitements non perçus, d’enjoindre au ministre de l’agriculture et de l’alimentation de reconstituer sa carrière et de mettre à la charge de l’État la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 2002065 du 14 novembre 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 15 janvier 2024, M. A... Bardoux, représenté par Me Got, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 14 novembre 2023 ; 
 
2°) d’annuler la décision, née le 9 mars 2020, par laquelle le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a rejeté ses demandes de reconstitution de carrière et d’indemnisation ;  
3°) de procéder à sa reconstitution de carrière ;  
 
4°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices moraux qu’il estime avoir subis à raison des fautes et du harcèlement moral dont il a fait l’objet et la somme de 297 790 euros en réparation du préjudice financier correspondant aux traitements non perçus ; 
 
5°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le tribunal a dénaturé les faits de l’espèce ;  
 
- le fait générateur du dommage s’étant aggravé et révélé dans toute son ampleur postérieurement à la décision ayant rejeté sa réclamation du 23 juin 2016, il était fondé à réitérer sa réclamation compte tenu de ces circonstances nouvelles ;  
- il a entaché la motivation du jugement d’une erreur de fait en tenant compte de trajets quotidiens de 110 kilomètres aller-retour alors qu’il effectuait en réalité des trajets de 220 kilomètres aller-retour ; 
- il n’est pas établi que le jugement a été signé conformément à l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;  
- l’administration a commis une faute en refusant d’adapter son poste à son handicap, a commis une erreur de droit au regard de son obligation de priorité résultant de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 ; 
- il a fait l’objet d’un harcèlement moral, constitutif d’une faute de l’administration, eu égard à la volonté délibérée de cette dernière de dégrader ses conditions de travail, portant ainsi atteinte à ses droits et à sa dignité ; 
- il a subi du fait de ce comportement de l’administration enduré depuis douze ans un préjudice moral ; 
-la situation en cause a eu des répercussions sur sa carrière, n’ayant plus été en possibilité de travailler à partir du mois de novembre 2005, ce qui justifie que sa carrière soit reconstituée et que le ministère de l’agriculture soit condamné à lui verser une somme correspondant aux salaires non perçus de ce fait. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2024, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
- les moyens soulevés par M. Bardoux ne sont pas fondés ;  
- la demande de M. Bardoux tendant à la réparation de ses préjudices financier et moral est tardive, dès lors que le contentieux avait été lié par le rejet de sa réclamation du 23 juin 2016, la nouvelle réclamation formée par l’intéressé le 6 janvier 2020 portant sur les conséquences du même fait générateur n’étant pas de nature à rouvrir le délai de recours de deux mois prévu par l’article R. 421-2 du code de justice administrative ;  
- les refus de mutation vers la direction départementale de l’agriculture et de la forêt du Cantal étaient justifiés, la seule circonstance que M. Bardoux n’ait pas obtenu sa mutation ne faisant pas par elle-même présumer l’existence d’une discrimination. 
 
 
  
 
Par ordonnance du 30 juin 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 16 juillet 2025 à 12 heures.  
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de la tardiveté des conclusions indemnitaires en tant qu’elles sont fondées sur le refus fautif d’aménagement du poste de M. Bardoux, sa réclamation portant sur les conséquences de ce fait générateur étant constituée par le courrier du 23 juin 2016.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées ;  
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,  
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations de M. Bardoux. 
 
 
  Considérant ce qui suit :  
 
M. Bardoux, secrétaire administratif en fonctions au ministère de l’agriculture, titulaire depuis le 1er septembre 1998, a été affecté à compter du 15 août 2004 à la direction régionale de l’agriculture et de la forêt de l’Aquitaine et a effectué, à sa demande, une mobilité à la direction départementale de l’agriculture et de la forêt de l’Aveyron.  Il a effectué chaque année, de 2005 à 2013, puis en 2016, une demande de mobilité auprès de la direction départementale de l’agriculture et de la forêt du Cantal, devenue au 1er janvier 2010 la direction départementale des territoires du Cantal. M. Bardoux a été muté au service économie agricole de la direction départementale des territoires du Cantal à compter du 1er janvier 2019 Par courrier du 6 janvier 2020, reçu le 9 janvier 2020, M. Bardoux a demandé au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire de reconstituer sa carrière et de l’indemniser des préjudices subis depuis 2005 du fait de son maintien sur le poste occupé à la direction départementale de l’Aveyron. Par jugement du 14 novembre 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les conclusions de M. Bardoux tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser une somme de 317 790 euros en réparation des préjudices moraux et financiers qu’il estime avoir subis et à ce qu’il soit enjoint au ministre de l’agriculture et de l’alimentation de reconstituer sa carrière. M. Bardoux relève appel de ce jugement. 
 
  Sur la régularité du jugement : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. »  
Il ressort des pièces de première instance que la minute du jugement contesté a été signée par la présidente de la formation de jugement, la magistrate rapporteure et la greffière d’audience. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement en raison du défaut de signature de la minute par les magistrats manque en fait. 
 
En deuxième lieu, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs de fait et d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués. 
 
En dernier lieu, aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative dans sa version applicable au litige : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. » 
 
La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation. En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d’une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d’autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d’une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d’une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur. Il n’est fait exception à cette règle que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. Dans ce cas, qu’il s’agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, la victime peut saisir l’administration d’une nouvelle réclamation portant sur ces nouveaux éléments et, en cas de refus, introduire un recours indemnitaire dans les deux mois suivant la notification de ce refus. 
 
M. Bardoux, après avoir cité les motifs du jugement rejetant une partie de ses conclusions indemnitaires comme irrecevables compte tenu de leur tardiveté, soutient que le fait générateur du dommage s’étant aggravé et révélé dans toute son ampleur postérieurement à la décision ayant rejeté sa réclamation du 23 juin 2016, il était fondé à réitérer sa réclamation compte tenu de ces circonstances nouvelles. Il doit ainsi être regardé comme soulevant l’irrégularité du jugement en tant qu’il a considéré comme tardives ses conclusions indemnitaires fondées sur le fait générateur constitué par la situation de harcèlement. Il résulte de l’instruction que, par courrier du 23 juin 2016, M. Bardoux avait formé une réclamation indemnitaire fondée, d’une part, sur le refus fautif de l’aménagement de son poste et, d’autre part, sur le harcèlement moral dont il estimait être victime au regard des refus de mutation qui lui ont été successivement opposés jusqu’alors, et ce depuis 2006. Sa nouvelle réclamation indemnitaire, en date du 6 janvier 2020 est fondée sur la discrimination, d’une part, le harcèlement, d’autre part, dont il estime être victime. S’agissant de ce dernier fait générateur, M. Bardoux invoque, outre les refus de mutation vers la direction départementale des territoires du Cantal qui lui ont été opposés, la décision prise par l’administration à l’occasion de sa demande de reprise du travail en janvier 2018, de l’affecter au sein de cette direction, alors qu’il résidait désormais à proximité de son poste d’affectation en Aveyron. Il invoque en outre dans cette seconde réclamation une aggravation du préjudice qu’il estime avoir subi au regard de sa situation familiale, compte tenu de la séparation de son couple en 2017. M. Bardoux pouvait donc le 6 janvier 2020 saisir l’administration d’une nouvelle réclamation portant sur ces éléments nouveaux relatifs à une aggravation du dommage au sujet duquel le contentieux a été lié le 23 juin 2016. Son recours contentieux introduit le 6 mai 2020, dans le délai de recours contre la décision de rejet de sa réclamation, n’était donc pas tardif dans cette mesure. Par suite, l’appelant est fondé à soutenir que le jugement attaqué, en tant qu’il rejette pour tardiveté les conclusions indemnitaires fondées sur le fait générateur constitué par la situation de harcèlement qu’il avait invoquée est irrégulier et à en demander l’annulation dans cette mesure. 
 
Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions indemnitaires présentées par M. Bardoux devant le tribunal administratif de Toulouse fondées sur le harcèlement dont il estime faire l’objet de la part de l’administration, et de statuer, par la voie de l’effet dévolutif, sur le surplus des conclusions indemnitaires. 
 
 
  Sur les conclusions à fin d’indemnité :  
 
 
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires fondées sur le refus fautif de l’administration d’aménager le poste de M. Bardoux : 
 
M. Bardoux ayant formé par courrier du 23 juin 2016 une réclamation indemnitaire fondée sur le refus fautif de l’aménagement de son poste, il résulte de ce qui a été dit au point 7 qu’en l’absence d’aggravation du dommage causé par ce fait générateur qu’il invoque, M. Bardoux n’était pas recevable à demander le 6 janvier 2020 l’indemnisation des préjudices nés du refus fautif de l’administration d’aménager son poste, de telles conclusions indemnitaires, présentant un caractère tardif en application des dispositions de l’article R. 421-2 du code de justice administrative rappelées au point 6. 
 
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires fondées sur les faits de harcèlement :  
 
10. Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (…) » 
 
11. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. 
 
12. Il résulte de l’instruction que M. Bardoux, après avoir sollicité en vain sa mutation de la direction départementale de l’Aveyron vers la direction départementale des territoires du Cantal de 2006 à 2016, a été affecté au sein de cette dernière direction à compter du 1er janvier 2019, alors qu’il avait fait part à l’administration de ce qu’il résidait désormais à proximité du poste qu’il occupait en Aveyron, tout en ayant demandé sa réintégration sur un poste ouvert dans le Cantal. Toutefois, il résulte de l’instruction que les décisions de refus opposées à ses demandes de mutation, que M. Bardoux n’a d’ailleurs pas contestées, ont été précédées d’avis défavorables de la commission administrative paritaire et justifiées, selon les années, par une ancienneté insuffisante de M. Bardoux, ou par le fait qu’un autre candidat a été retenu, ou enfin par l’absence de poste vacant correspondant au profil de l’intéressé. Ni la répétition de ces refus, dont M. Bardoux ne critique pas la réalité des motifs, ni la circonstance que la mutation sollicitée vers le département du Cantal ait finalement été accordée suivant un avis favorable de la commission administrative paritaire du 20 novembre 2018, à une date à laquelle M. Bardoux indique qu’il pouvait se rapprocher de son poste en Aveyron, ne traduisent des agissements constitutifs de harcèlement moral. Par suite, M. Bardoux n’apportant pas d’éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un harcèlement moral perpétré à son encontre, la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée sur ce fondement. 
 
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires fondées sur les faits de discrimination :  
 
13. En premier lieu, aux termes de l’article 2 de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées : « La discrimination fondée sur le handicap comprend toutes les formes de discrimination, y compris le refus d’aménagement raisonnable. » 
 
14. Toutefois, ces stipulations, qui requièrent l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers, ne peuvent être utilement invoquées à l’appui d’un recours indemnitaire. 
 
15. En second lieu, aux termes de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, codifié aux articles L. 512-18 et L. 512-19 du code général de la fonction publique : « I. L'autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires de l'Etat en tenant compte des besoins du service. II. Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service et sous réserve des priorités instituées à l’article 62 bis, les affectations prononcées tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. Les demandes de mutation sont examinées en donnant priorité aux fonctionnaires de l'Etat relevant de l'une des situations suivantes : (…) 2° Être en situation de handicap relevant de l'une des catégories mentionnées à l'article L. 131-8 ; ». Il résulte de ces dispositions que si les fonctionnaires en situation de handicap bénéficient d’une priorité à l’occasion des mouvements de mutation, ces derniers ne disposent pas, pour autant, d’un droit à être muté ou affecté sur le poste de leur choix dès lors qu’il appartient à l’administration de tenir compte des besoins et du bon fonctionnement du service. 
 
16. Il appartient au juge administratif, dans la conduite de la procédure inquisitoire, de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d’appréciation de nature à établir sa conviction. Cette responsabilité doit, dès lors qu’il est soutenu qu’une mesure a pu être empreinte de discrimination, s’exercer en tenant compte des difficultés propres à l’administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s’attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l’égalité de traitement des personnes. S’il appartient au requérant, qui s’estime lésé par une telle mesure, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux qui permettent d’établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d’instruction utile. 
 
17. Il résulte de l’instruction que M. Bardoux, qui a bénéficié d’une reconnaissance de sa qualité de travailleur handicapé à compter de 1991, présentait un état de santé tel que les médecins experts sollicités par l’administration aux fins d’examen de son aptitude, ont constaté à plusieurs reprises, en 2006 puis en 2014, la nécessité de réduire la longueur du trajet entre son domicile et son lieu d’affectation, alors distants de 110 kilomètres. Toutefois, la seule circonstance que la mutation sollicitée par M. Bardoux vers la direction départementale du Cantal, qui lui aurait permis de diminuer la longueur de ce trajet, ait été refusée à plusieurs reprises ne fait pas, par elle-même, présumer l’existence d’une discrimination à son endroit au regard de son handicap, alors au demeurant qu’ainsi qu’il a été dit au point 12 il ne critique pas sérieusement les motifs de ces décisions de refus, qu’il n’a d’ailleurs pas contestées dans les délais de recours. M. Bardoux n’établit pas, en outre, qu’il lui était impossible de rapprocher sa résidence de son lieu de travail, d’autant qu’il fait état de l’acquisition en 2005 d’un logement à mi-chemin entre le domicile situé dans le Cantal et son lieu d’affectation d’alors, en Aveyron. Par suite, M. Bardoux n’est pas fondé à solliciter une indemnisation sur le fondement d’une discrimination liée à son handicap. 
 
18. Il résulte de tout ce qui précède que M. Bardoux n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions indemnitaires fondées sur les faits de discrimination et sur le refus fautif d’aménagement de son poste de travail. Il n’est pas davantage fondé à demander une indemnisation au titre de faits de harcèlement.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
19. L’exécution du présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction doivent par voie de conséquence être rejetées. 
 
 
Sur les frais exposés à l’occasion du litige :  
 
20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. Bardoux au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E  : 
 
Article 1er : Le jugement n°2002065 du 14 novembre2023 du tribunal administratif de Toulouse est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions aux fins d’indemnisation au titre de faits de harcèlement. 
 
Article 2 : La demande de première instance tendant à l’indemnisation au titre de faits de harcèlement et le surplus des conclusions de la requête d’appel de M. Bardoux sont rejetés.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... Bardoux et à la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.  
 
 
 
Délibéré après l'audience du 21 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Massin, président, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,  
Mme Bentolila, conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025. 
 
            La rapporteure, 
 
                      V. Dumez-Fauchille 
 
Le président, 
 
 O. Massin 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
M-M. Maillat 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.