CAA31 · 4ème chambre — 19 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision du 18 avril 2021 par laquelle le maire de Domazan a rejeté sa demande de raccordement de sa maison d’habitation au réseau public de distribution d’électricité, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à l’encontre de cette décision. 
 
Par un jugement n° 2103350 du 2 janvier 2024, le tribunal administratif de Nîmes, a, d’une part, annulé la décision du maire de Domazan du 18 avril 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par Mme B..., d’autre part, enjoint au maire de délivrer à Mme B... l’autorisation de raccordement sollicitée dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ensuite, mis à la charge de la commune de Domazan une somme de 1 500 euros à verser à Mme B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et, enfin, rejeté le surplus des conclusions des parties. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 janvier et 27 août 2024, la commune de Domazan, représentée par Me Poitout, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il a annulé la décision du maire de Domazan du 18 avril 2021 et qu’il lui a enjoint sous astreinte de délivrer à l’intéressée une autorisation de raccordement ; 
 
2°) de rejeter les demandes de Mme B... ; 
 
3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le tribunal a commis une erreur de droit en ne tenant pas compte de l’accord des parties sur le raccordement ; la nouvelle demande de raccordement de Mme B... était irrecevable en raison des stipulations de la convention valant transaction signée le 21 décembre 2009 selon lesquelles Mme B... s’est engagée à ne solliciter aucun raccordement ultérieur de sa construction au réseau de distribution d’électricité en contrepartie de la participation de la commune à la mise en place d’une installation photovoltaïque ; une requête ayant le même objet que celui ayant donné lieu à transaction est jugée irrecevable ; 
- le tribunal a commis une erreur de fait en ne tenant pas compte de l’installation électrique existante ; Mme B... dispose d’une installation par panneaux photovoltaïques et n’a pas été privée d’électricité ; les solutions alternatives au raccordement au réseau public de distribution d’électricité sont admises ; la demande de Mme B... est sans objet dès lors que son installation répond aux alternatives de raccordement prévues à la concession du réseau public de distribution d’électricité couvrant la commune ; 
- le nouveau refus de raccordement opposé à Mme B... revêt un caractère purement confirmatif et le recours formé à son encontre est irrecevable ; 
- la demande de raccordement ne peut légalement être accordée dès lors que le terrain de Mme B... se situe en zone de précaution R-NU du plan de prévention des risques d’inondation applicable sur son territoire, ainsi qu’en zone A du plan local d’urbanisme ;  elle pouvait être rejetée sur le fondement de l’article R. 111-4 du code de l’urbanisme, dès lors que la commune ne souhaite pas procéder à une extension aérienne du réseau, et encore moins à une extension souterraine très onéreuse ; le raccordement aurait pour conséquence de  renforcer le caractère d’habitation d’une construction non conforme aux dispositions régissant l’occupation des sols au sein de la zone A ; cette zone reste dépourvue de réseaux ; la valorisation des paysages et le maintien des espaces agricoles sont des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et la demande de raccordement n’est justifiée par aucun projet agricole ; 
- le refus d’autoriser le raccordement est fondé sur les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, aucun réseau n’étant en l’espèce accessible par raccordement à moins de 585 mètres ; des extensions de réseau ne peuvent être réalisées pour l’usage d’un seul administré perdu au milieu de la zone agricole ; la commune souhaitant préserver l’intérêt agricole du site est donc fondée à ne pas envisager l’extension aérienne ou enterrée du réseau ; 
- il n’appartient pas à la juridiction administrative de juger de la nullité de la transaction du 21 décembre 2009 ; l’action en nullité du contrat est prescrite et la demande de nullité présentée en cause d’appel irrecevable ; le contrat est légal du fait de l’absence de dol, de concessions réciproques équilibrées ; le conseil municipal a validé la participation financière de la commune le 21 août 2009 ; si la convention était nulle, Mme B... devrait restituer la somme de 17 689 euros ; 
- le refus de raccordement ne méconnaît pas les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 juillet 2024 et 4 février 2025, Mme B..., représentée par Me Durand, conclut au rejet de la requête, à ce qu’il soit enjoint au maire de Domazan d’engager toutes les démarches pour satisfaire aux besoins d’énergie de l’immeuble sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard, subsidiairement de prendre toutes mesures utiles aux fins qu’elle dispose d’un logement décent, sous la même astreinte, enfin à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Domazan le versement d’une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les fins de non-recevoir ont été écartées à bon droit par le tribunal ; 
- les décisions contestées sont entachées d’incompétence et de défaut de motivation ; 
- elles méconnaissent les dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme ; 
- elles méconnaissent les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; la clause imposant de renoncer à former toute demande de raccordement est nulle en considération de ses effets disproportionnés sur ses conditions de vie ; les décisions en litige troublent de façon disproportionnée l’exercice de son droit à la vie privée et familiale ; 
- la convention du 21 décembre 2009 n’est pas une transaction au sens de l’article 2044 du code civil ; les conditions de validité d’une transaction ne sont pas remplies ; la convention ne saurait faire obstacle à son droit au recours contre le refus du maire de raccorder son habitation ; cette convention n’a pas été homologuée et elle porte atteinte à sa dignité, qui est une composante de l’ordre public ; 
- si la convention est regardée comme une transaction, la commune doit remplacer son installation électrique vétuste. 
 
Par une ordonnance du 22 janvier 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 février 2025.  
 
Par une lettre, enregistrée le 29 janvier 2026, le conseil de Mme B... a informé la cour du décès de l’intimée et de la reprise d’instance par ses ayants droit. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le code civil ; 
- le code de l’énergie ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Teulière, président assesseur, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Poitout, représentant la commune de Domazan.  
 
Une note en délibéré présentée pour la commune de Domazan, représentée par Me Poitout, a été enregistrée le 6 février 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Par une décision du 18 avril 2021, le maire de Domazan (Gard) a rejeté la demande de Mme B... du 29 janvier 2021 tendant à la réalisation de travaux de raccordement de sa maison d’habitation, ..., au réseau public de distribution d’électricité. Le recours gracieux formé par Mme B... contre cette décision a été implicitement rejeté. Par un jugement du 2 janvier 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire de Domazan du 18 avril 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par Mme B... et a enjoint, sous astreinte, au maire de délivrer à Mme B... l’autorisation de raccordement sollicitée dans le délai d’un mois. La commune de Domazan relève appel de ce jugement. 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
En ce qui concerne les fins de non-recevoir : 
 
Aux termes de l’article 2044 du code civil : « La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. / Ce contrat doit être rédigé par écrit. ». Aux termes de l’article 2052 dudit code : « La transaction fait obstacle à l’introduction ou à la poursuite entre les parties d’une action en justice ayant le même objet. ». Aux termes de l’article L. 423-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Ainsi que le prévoit l'article 2044 du code civil et sous réserve qu'elle porte sur un objet licite et contienne des concessions réciproques et équilibrées, il peut être recouru à une transaction pour terminer une contestation née ou prévenir une contestation à naître avec l'administration. La transaction est formalisée par un contrat écrit. ». L’article 6 du code civil dispose, par ailleurs, que : « On ne peut déroger, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l’ordre public. (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que l’administration peut, afin de prévenir ou d’éteindre un litige, légalement conclure avec un particulier un protocole transactionnel, sous réserve de la licéité de l’objet de ce dernier, de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public. 
 
La commune de Domazan persiste à soutenir que la demande de raccordement présentée par Mme B... est irrecevable ainsi que, par voie de conséquence, sa demande d’annulation de la décision de refus du maire du 18 avril 2021 dès lors que l’intéressée et son époux ont renoncé à solliciter tout raccordement ultérieur de leur propriété au réseau d’électricité en vertu d’une transaction datée du 21 décembre 2009 et versée aux débats, en contrepartie de la participation financière de la commune aux travaux d’installation de panneaux photovoltaïques sur leur immeuble. Il ressort des pièces du dossier que par cette convention, M. et Mme B... ont souscrit l’engagement de ne pas présenter de demande ultérieure de raccordement au réseau d’électricité en contrepartie de la participation financière de la commune à la mise en place d’une installation électrique d’origine photovoltaïque dans leur maison. Toutefois, il n’apparaît pas que ladite convention présenterait, au regard de ses stipulations, le caractère d’une transaction au sens de l’article 2044 du code civil ni, en tout état de cause, que ce contrat, en ce qu’il imposait aux époux B... un renoncement au raccordement sans limite de temps, puisse être regardé comme comportant des concessions réciproques et équilibrées entre les parties. Sur ce point, une lettre du 18 décembre 2009 du conseil d’architecture d’urbanisme et de l’environnement du Gard adressée au maire observait l’absence d’équivalence entre la solution financée par la commune et les bénéfices d’un raccordement au réseau. En outre, aucune stipulation de la convention ne précise que les intéressés renoncent à l’exercice d’un recours contentieux relatif au raccordement électrique de leur habitation. Dans ces conditions, la convention dont se prévaut la commune de Domazan ne faisait pas obstacle à l’exercice du droit au recours de Mme B... à l’encontre d’une décision du maire de Domazan de refus de raccordement, alors même que l’intimée n’a pas respecté son engagement contractuel en présentant une nouvelle demande de raccordement. Il en résulte que c’est à bon droit que le tribunal administratif de Nîmes a écarté la fin de non-recevoir opposée par la commune de Domazan et tirée de ce que la requérante aurait renoncé, par transaction, à tout raccordement. 
 
La circonstance que d’anciennes demandes de raccordement présentées par M. B... aient fait l’objet de décisions de refus du maire avant 2009 ne suffit pas à établir, eu égard à l’écoulement du temps, le caractère purement confirmatif de la décision en litige du 18 avril 2021 née d’une nouvelle demande présentée en janvier 2021 par Mme B....  Par suite, la fin de non-recevoir opposée à ce titre par la commune de Domazan doit être écartée. 
 
Si la commune soutient également que la demande de raccordement est sans objet dès lors que l’installation par panneaux photovoltaïques dont il s’agit répond aux alternatives de raccordement prévues par la concession du réseau public de distribution d’électricité, il ressort des pièces du dossier que cette installation devait toutefois être remplacée en raison de sa vétusté, ainsi que le montre un devis du 26 novembre 2020 adressé à Mme B....  Par suite, la fin de non-recevoir tiré de l’absence d’objet de la demande lors de l’intervention du refus de raccordement contesté doit également être écartée. 
 
En ce qui concerne la légalité du refus de raccordement :  
 
Aux termes de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme : « Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d'électricité, d'eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n'a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. ».  
 
Il résulte de ces dispositions que le maire peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale destinés à assurer le respect des règles d’utilisation des sols, s’opposer au raccordement définitif au réseau d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone des bâtiments, locaux ou installations qui, faute de disposer de l’autorisation d’urbanisme ou de l’agrément nécessaire, sont irrégulièrement construits ou transformés. 
 
Il est constant que la maison d’habitation concernée par la demande de raccordement au réseau public d’électricité a été autorisée par un permis de construire délivré le 25 janvier 1978 et il ne ressort pas des pièces du dossier que cette construction aurait, depuis son édification, fait l’objet de transformations non autorisées. Par suite, le maire de Domazan ne pouvait légalement, sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, rejeter la demande de raccordement de Mme B....  
 
L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
La commune de Domazan sollicite à nouveau en appel une substitution de motifs, en soutenant que le refus de raccordement est justifié en considération de la situation du terrain en zone agricole A du plan local d’urbanisme de la commune de Domazan et en zone non urbaine inondable par un aléa résiduel du plan de prévention des risques d’inondation applicable sur son territoire. Elle soutient également qu’elle ne souhaite pas procéder à une extension aérienne du réseau, et encore moins à une extension souterraine très onéreuse, que le raccordement aurait pour conséquence de  « renforcer le caractère d’habitation d’une construction non conforme aux dispositions régissant l’occupation des sols au sein de la zone A»,  que la demande de raccordement n’est justifiée par aucun projet agricole et précise, enfin, qu’elle n’envisage pas de procéder à l’extension du réseau public d’électricité dans le secteur en cause afin d’en préserver l’intérêt agricole. Toutefois, la commune appelante n’apporte ainsi aucun élément nouveau ni ne critique utilement la réponse apportée par le tribunal administratif à sa demande de substitution de motifs à laquelle il n’a pas fait droit.  Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter cette demande par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges, au point 11 du jugement attaqué. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune de Domazan n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire de Domazan du 18 avril 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par Mme B... et a enjoint sous astreinte au maire de délivrer à Mme B... l’autorisation de raccordement sollicitée dans le délai d’un mois.  
 
Sur les conclusions de l’intimée à fin injonction sous astreinte : 
 
L’exécution du présent arrêt n’implique pas d’autres mesures d’injonction et d’astreinte que celles déjà prononcées par le tribunal administratif de Montpellier qui a fixé à 100 euros le montant de l’astreinte à l’expiration du délai d’un mois imparti au maire pour délivrer une autorisation de raccordement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de majorer le montant de cette astreinte. Les conclusions de l’intimée, désormais décédée, tendant à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au maire de Domazan d’engager toutes les démarches pour satisfaire aux besoins d’énergie de son ancien immeuble d’habitation, subsidiairement, de prendre toutes mesures utiles aux fins qu’elle dispose d’un logement décent doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B..., qui n’a pas dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme que la commune de Domazan demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Domazan une quelconque somme sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Domazan est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par Mme B... à fin d’injonction sous astreinte et au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 :  Le présent arrêt sera notifié à la commune de Domazan et aux ayants droit de Mme A... B.... 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Teulière, président assesseur, 
Mme Restino, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
T. TeulièreLe président, 
 
 
 
 
D. Chabert 
 
La greffière, 
 
 
 
 
R. Brun 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.