CAA31 · 4ème chambre — 3 avril 2025

Vu les procédures suivantes : 
 Procédures contentieuses antérieures : 
 La société à responsabilité limitée HMC a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 13 octobre 2021 par lequel le maire de Bolquère lui a refusé un permis d'aménager, sollicité le 1er juillet 2021, portant sur un lotissement de dix lots sur une parcelle cadastrée section AN n° 113, située au lieu-dit " Les Esclosetes ".  
 La même société a également demandé à cette même juridiction d'annuler l'arrêté du 25 février 2022 par lequel le maire de Bolquère lui a refusé un permis d'aménager, sollicité le 26 novembre 2021, pour un lotissement de dix lots sur le même terrain. 
 Par un jugement nos 2106055, 2202072, rendu le 29 décembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint ces deux demandes, a annulé les deux arrêtés du maire de Bolquère, enjoint à celui-ci de réexaminer les demandes de permis d'aménager et de prendre une nouvelle décision dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement et rejeté le surplus des conclusions présentées par les deux parties. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 4 mars 2024, la commune de Bolquère, représentée par Me Audouin, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 29 décembre 2023 ; 
 2°) de rejeter les deux demandes présentées par la société HMC devant le tribunal administratif de Montpellier ; 
 3°) de mettre à la charge de la société HMC une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Montpellier a prononcé l'annulation des arrêtés en litige sans avoir censuré l'ensemble des motifs de refus opposés par le maire ; 
 - le tribunal a retenu l'illégalité des arrêtés au regard de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme alors que les refus de permis n'étaient pas fondés sur cet article ;    
 - le tribunal a écarté à tort la demande de substitution de motif invoquée en première instance sur le fondement de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ; 
 - les refus de permis d'aménager auraient également pu se fonder sur ce que les projets méconnaissaient les dispositions de l'article L. 122-9 de ce même code ; 
 - les motifs de refus opposés dans l'arrêté du 13 octobre 2021, tenant à l'atteinte à l'entrée de ville et au non-respect des articles R. 111-27, R. 111-16 et R. 111-17 du code de l'urbanisme, ne sont entachés d'aucune illégalité ; 
 - les motifs de refus opposés dans l'arrêté du 25 février 2022, tenant à l'atteinte à l'entrée de ville ainsi qu'à la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, ne sont pas non plus entachés d'illégalité ; 
 - le premier adjoint au maire était compétent pour signer l'arrêté du 25 février 2022 en raison du décès du maire survenu le 14 janvier 2022 ; 
 - l'arrêté en cause n'est pas entaché d'un vice de procédure ou d'un détournement de procédure au regard de l'article R. 423-72 du code de l'urbanisme ; 
 - le cas échéant, les vices de légalité externe entachant les arrêtés seraient régularisables sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2024, la société à responsabilité limitée HMC, représentée par la SELARL Aurea avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Bolquère une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le motif retenu par le tribunal pour annuler les arrêtés en litige au regard de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme n'était ni erroné ni infondé ; 
 - les premiers juges ont écarté à bon droit la demande de substitution de motif présentée sur le fondement de l'article L. 122-5 du même code ; 
 - la nouvelle demande de substitution de motif présentée en appel, reposant sur l'article L. 122-9 du même code, n'est pas davantage fondée ; 
 - les motifs de refus opposés dans les arrêtés en litige procèdent d'une erreur de droit ou se trouvent entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - l'arrêté du 25 juillet 2022 est entaché d'incompétence ; 
 - le même arrêté procède d'un vice de procédure ou d'un détournement de procédure au regard des articles R. 423-72 et R. 423-74 du code de l'urbanisme.  
 Par une ordonnance du 6 septembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 septembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
 - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
 - les observations de Me Audouin, représentant la commune requérante, 
 - et les observations de Me Boillot, représentant la société intimée. 
 Deux notes en délibéré, présentées pour la commune de Bolquère, représentée par Me Audouin, ont été enregistrées les 21 et 25 mars 2025.  
 Une note en délibéré, présentée pour la société HMC, représentée par la SELARL Aurea avocats, a été enregistrée le 24 mars 2025.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société HMC a présenté, le 1er juillet 2021, une demande de permis d'aménager pour la réalisation d'un lotissement composé de dix lots, nommé " Le Petit Montana ", sur une parcelle cadastrée section AN n° 113, située au lieu-dit " Les Esclosetes ", sur le territoire de la commune de Bolquère (Pyrénées-Orientales). Par un arrêté du 13 octobre 2021, le maire de ladite commune lui a refusé ce permis. La même société a présenté, le 26 novembre 2021, une nouvelle demande de permis d'aménager portant sur un projet de lotissement similaire sur la même parcelle. Par un arrêté du 25 février 2022, le premier adjoint suppléant le maire lui a refusé ce permis. Par deux demandes distinctes, la société HMC a contesté la légalité de ces arrêtés devant le tribunal administratif de Montpellier. Par un jugement du 29 décembre 2023, ledit tribunal, après avoir joint ces deux demandes, a annulé ces deux arrêtés et a enjoint au maire de Bolquère de réexaminer les demandes de permis d'aménager dans un délai de deux mois. Par la présente requête, la commune de Bolquère relève appel de ce jugement.   
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 2. En application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à se prononcer sur les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus ne justifie l'annulation, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. 
 En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal :  
 3. Il ressort des termes de l'arrêté du 13 octobre 2021 que, pour rejeter la demande de permis d'aménager présentée par la société HMC le 1er juillet 2021, le maire de Bolquère s'est fondé, d'une part, sur l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme en estimant que le projet de lotissement en litige était de nature à porter atteinte à la préservation du paysage de l'entrée de ville et, d'autre part, sur les articles R. 111-16 et R. 111-17 du même code, en relevant que le règlement du lotissement méconnaissait les règles posées par ces articles s'agissant des prospects par rapport aux voies et aux limites séparatives. Il ressort par ailleurs des motifs de l'arrêté du 25 février 2022 que, pour refuser la délivrance du permis d'aménager sollicité par la société intimée le 26 novembre 2021, le premier adjoint suppléant le maire s'est uniquement fondé sur l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme en considérant, comme dans l'arrêté précédent, que le projet était de nature à porter atteinte à la préservation du paysage de l'entrée de ville. 
 4. Il ressort de la motivation du jugement attaqué que, pour annuler les deux arrêtés de refus de permis d'aménager, le tribunal administratif de Montpellier a considéré, après avoir soulevé d'office un moyen d'ordre public tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi, que le maire avait commis une erreur de droit en se fondant, pour refuser ces permis, sur les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, lequel interdit les constructions en dehors des parties urbanisées des communes régies par le règlement national d'urbanisme. Les premiers juges ont ensuite écarté la demande de substitution de motif présentée par la commune sur le fondement de l'article L. 122-5 de ce code, lequel pose le principe de constructibilité en continuité de l'urbanisation en zone de montagne, avant de déduire de ces seuls éléments que les arrêtés en litige devaient être annulés. Le moyen retenu par le tribunal administratif pour prononcer ces annulations était toutefois inopérant, dès lors que, comme il a été exposé au point précédent, le maire ne s'était pas fondé sur l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme pour rejeter les demandes de permis d'aménager. La seule circonstance que les arrêtés en litige comportaient la mention de cet article, parmi d'autres, dans leurs visas n'était à cet égard pas suffisante pour regarder les refus de permis comme reposant sur les dispositions de cet article en l'absence de la moindre référence aux termes mêmes dudit article dans les motifs de fait de ces arrêtés. De surcroît et en tout état de cause, les premiers juges ne pouvaient pas valablement se borner à retenir l'erreur de droit susmentionnée pour prononcer l'annulation des arrêtés de refus sans vérifier si l'un au moins des motifs opposés par le maire dans ces arrêtés, tels que rappelés au point précédent, n'était pas de nature à justifier légalement le refus des permis sollicités par la société pétitionnaire. Il s'ensuit que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier s'est fondé sur ce que le maire de Bolquère aurait commis une erreur de droit au regard de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme pour prononcer l'annulation des deux arrêtés en litige. 
 5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la société HMC, en première instance et en appel, au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation des deux arrêtés contestés.   
 En ce qui concerne les autres moyens soulevés par la société intimée : 
 S'agissant de la légalité externe : 
 6. L'article L. 422-1 du code de l'urbanisme dispose que : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (). Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. / () ". L'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales mentionne que : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil municipal ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. ". 
 7. L'article R. 422-2 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir () dans les communes visées au b) de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / () / e) En cas de désaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction mentionné à l'article R. 423-16 ; / () ". Selon l'article R. 423-72 de ce code : " Lorsque la décision est de la compétence de l'Etat, le maire adresse au chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction son avis sur chaque demande de permis (). Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans le délai d'un mois à compter du dépôt de la demande de permis (). ". Selon l'article R. 423-74 du même code : " Le chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction adresse un projet de décision au maire ou, dans les cas prévus à l'article R. 422-2, au préfet. () ".  
 8. D'une part, il est constant que le territoire de la commune de Bolquère a été couvert par un plan d'occupation des sols, lequel est devenu caduc le 26 mars 2017 en application de l'article L. 174-3 du code de l'urbanisme. L'existence de ce plan a eu pour effet de transférer de l'Etat vers la commune la compétence relative à la délivrance des autorisations d'urbanisme. Il résulte de l'article L. 422-1 précité du même code que le transfert de compétence ainsi intervenu revêt un caractère définitif. Par suite et alors même que le territoire communal est soumis au règlement national d'urbanisme en l'absence de plan local d'urbanisme ou de document en tenant lieu, le maire était compétent pour statuer au nom de la commune sur les demandes de permis d'aménager de la société HMC. Dès lors, la société intimée ne peut utilement invoquer les dispositions susmentionnées des articles R. 422-2, R. 423-72 et R. 423-74 du même code, lesquelles ne sont applicables que lorsque la décision est prise au nom de l'Etat. Il s'ensuit que les moyens soulevés sur le fondement de ces trois articles ne peuvent qu'être écartés. 
 9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le maire de Bolquère est décédé le 14 janvier 2022. En application de l'article L. 2122-17 précité du code général des collectivités territoriales, l'ensemble des pouvoirs du maire a été provisoirement exercé par M. A B, premier adjoint au maire, à compter de cette dernière date et jusqu'à l'élection du nouveau maire par le conseil municipal le 5 avril 2022. Par suite, M. B a pu valablement signer l'arrêté de refus de permis d'aménager du 25 février 2020 en mentionnant sa qualité de maire suppléant. Il s'ensuit que le moyen tenant à l'incompétence de l'auteur de cet arrêté doit être écarté.   
 S'agissant de la légalité interne : 
 10. L'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dispose que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis ou les prescriptions spéciales accompagnant ce permis, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction ou l'aménagement est envisagé et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que le projet, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 11. Les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les dispositions tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un ou plusieurs lots d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité administrative de refuser le permis d'aménager ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe à l'entrée principale du bourg de Bolquère, en bordure de la route départementale n° 10, dans un paysage montagnard largement ouvert sur la vallée de la Cerdagne. Il se trouve à proximité immédiate de vastes zones naturelles et agricoles, à moins de 300 mètres de la ligne ferroviaire touristique du " train jaune " et au sein d'un milieu présentant un intérêt environnemental avéré, attesté par son inclusion dans une zone naturelle d'inventaire écologique, faunistique et floristique. La charte du Parc naturel régional des Pyrénées Catalanes, comme le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du même nom, dont les périmètres comprennent la commune de Bolquère, intègrent tous deux le terrain en litige dans une " coupure d'urbanisation " identifiée à l'entrée du village historique, avec une vue remarquable sur ce dernier depuis la route. Il ressort par ailleurs des dossiers de demande de permis d'aménager déposés par la société pétitionnaire, notamment du plan de composition du lotissement, que l'opération prévoit la réalisation de dix lots ayant vocation à accueillir autant de maisons individuelles, soit un nombre et une densité significatifs de constructions dans un environnement revêtant un intérêt paysager certain. Il en ressort en particulier que le projet conduirait à créer un alignement de sept maisons en bordure immédiate de la route départementale en contradiction avec les objectifs de qualité paysagère retenus par la charte du Parc naturel régional et le schéma de cohérence territoriale. Eu égard à l'ensemble de ces éléments et alors même que le projet jouxterait un lotissement préexistant, lequel est au demeurant de taille plus réduite et se situe en second rang par rapport à la route, l'auteur des arrêtés contestés n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme en considérant que la réalisation du lotissement en litige serait de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt du paysage environnant.  
 13. Lorsque le juge d'appel estime qu'un des motifs du refus en litige est fondé et que l'administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut rejeter les conclusions tendant à l'annulation de cette décision et rejeter la demande portée devant lui sans être tenu de se prononcer sur les moyens ne se rapportant pas à la légalité de ce motif de refus. En l'espèce, si l'arrêté de refus du 13 octobre 2021 était également fondé sur ce que le projet de lotissement méconnaissait les règles de prospect posées par les articles R. 111-16 et R. 111-17 du code de l'urbanisme, il résulte de l'instruction que l'auteur de cet arrêté aurait pris la même décision de refus sur la demande de permis d'aménager du 1er juillet 2021 s'il avait retenu le seul motif tenant à ce que ledit projet portait atteinte au paysage environnant, lequel suffisait pour justifier légalement un tel refus comme il a été indiqué au point précédent.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les demandes de substitution de motif présentées par la commune de Bolquère, que ladite commune est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 29 décembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les deux arrêtés des 13 octobre 2021 et 25 février 2022 et a enjoint à son maire de réexaminer les demandes de permis d'aménager présentées par la société HMC. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Bolquère, laquelle n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque à verser à la société HMC au titre des frais exposés par cette dernière et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société intimée le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune requérante sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 29 décembre 2023 est annulé. 
 Article 2 : Les demandes présentées par la société HMC devant le tribunal administratif de Montpellier et ses conclusions d'appel sont rejetées. 
 Article 3 : La société HMC versera une somme de 1 500 euros à la commune de Bolquère sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bolquère et à la société à responsabilité limitée HMC.  
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Teulière, président assesseur, 
 M. Jazeron, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.  
 Le rapporteur, 
 F. JazeronLe président, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.