CAA31 · 4ème chambre — 16 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société civile immobilière L’Escale a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire d’Avignon s’est opposé à la déclaration préalable de travaux qu’elle a déposée pour l’installation d’un dispositif de renfort d’une poutre composé de deux poutrelles métalliques au sein d’un immeuble situé 19, rue des Trois Faucons, l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France émis le 12 février 2021, ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet de la région Provences-Alpes Côte d’Azur a rejeté le recours préalable présenté contre cet avis. 
 
Par un jugement n° 2102722 du 2 janvier 2024 le tribunal administratif de Nîmes a seulement annulé cet arrêté du 16 février 2021 du maire d’Avignon. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 mars 2024 et 4 juillet 2025, la commune d’Avignon, représentée par Me Le Corno, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) de rejeter la demande de la société civile immobilière L’Escale ; 
 
3°) de mettre à la charge de la société civile immobilière L’Escale une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le projet méconnaît les dispositions des articles O.2 et SA-SB-11-14 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur d’Avignon ; le dispositif de renforcement vise à installer une poutre après suppression d’un mur porteur constitutif de la structure verticale de l’appartement ; la suppression de ce mur séparatif entre la salle à manger et le salon n’était pas indispensable à la sécurisation de l’immeuble ; le maire était tenu de faire opposition à cette déclaration préalable de travaux ; 
- la décision d’opposition est également fondée sur le motif tiré de ce que la déclaration préalable de travaux, qui ne porte pas sur la démolition du mur de séparation, des cloisons et des portes à double vantaux, est incomplète et partielle ; la déclaration préalable déposée par la société civile immobilière L’Escale ne permet pas de régulariser l’ensemble des travaux réalisés sans autorisation. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 avril 2024, 22 juillet 2024 et 11 juillet 2025, la société civile immobilière L’Escale, représentée par Me Giudicelli, conclut au rejet de la requête, à l’annulation de l’arrêté du 16 février 2021 du maire d’Avignon, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune d’Avignon la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé. 
 
Par un mémoire, enregistré le 24 juin 2024, la ministre de la culture conclut à l’annulation du jugement du 2 janvier 2024 du tribunal administratif de Nîmes. 
 
Elle soutient que : 
- l’appartement de la société civile immobilière L’Escale ayant déjà fait l’objet de travaux sans autorisation, la demande d’autorisation devait porter également sur ces travaux passés irréguliers ; le maire était dès lors en situation de compétence liée pour refuser la demande d’autorisation ; 
- la réalisation des travaux non déclarés consistant en la démolition du mur puis en la pose d’une poutrelle métallique porteuse méconnaît les dispositions des articles O.2 et SA-SB-11-14 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur d’Avignon.  
 
Par une ordonnance du 16 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été reportée au 4 août 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code du patrimoine ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience :  
- le rapport de M. Riou, rapporteur, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- les observations de Me Le Corno, représentant la commune d’Avignon. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société civile immobilière L’Escale a déposé le 24 novembre 2020 auprès des services de la commune d’Avignon (Vaucluse) une déclaration préalable de travaux pour l’installation d’un dispositif de renfort d’une poutre au sein d’un immeuble situé 19, rue des Trois Faucons, au sein du périmètre du site patrimonial remarquable d’Avignon. Le 12 février 2021, l’architecte des bâtiments de France a rendu un avis défavorable au projet. Le 15 avril 2021 le préfet de la région Provences-Alpes Côte d’Azur a rejeté implicitement le recours hiérarchique formé contre cet avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France. En parallèle, par arrêté du 16 février 2021, le maire d’Avignon s’est opposé à la déclaration préalable de travaux de société civile immobilière L’Escale. Par un jugement n° 2102722 du 2 janvier 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté du 16 février 2021 du maire d’Avignon. La commune d’Avignon relève appel de ce jugement alors que la ministre de la culture présente également des conclusions d’annulation de ce même jugement dans l’instance ainsi introduite. 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ». Pour l’application de ces dispositions, il appartient au juge d’appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d’apprécier si l’un au moins de ces motifs justifie la solution d’annulation. 
 
Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions précitées au point 2, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés. 
 
Aux termes de l’article L. 313-1 du code de l’urbanisme : « I.- Un plan de sauvegarde et de mise en valeur peut être établi sur tout ou partie du site patrimonial remarquable (…). Sur le périmètre qu'il recouvre, il tient lieu de plan local d'urbanisme. » 
 
Aux termes de l’article L. 632-1 du code du patrimoine : « Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. / Sont également soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l'extérieur ou à l'intérieur d'un immeuble, sont protégés par le plan de sauvegarde et de mise en valeur. (…) / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable. ». En outre aux termes de  l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme  : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / (…) c) Les travaux susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l'extérieur ou à l'intérieur d'un immeuble, sont protégés par un plan de sauvegarde et de mise en valeur et, pendant la phase de mise à l'étude de ce plan, les travaux susceptibles de modifier l'état des parties intérieures du bâti situé à l'intérieur du périmètre d'étude de ce plan ; / d) Les travaux exécutés sur des constructions existantes ayant pour effet de modifier ou de supprimer un élément que le plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu a identifié, en application de l'article L. 151-19 ou de l'article L. 151-23, comme présentant un intérêt d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique ; (…) ». 
 
Lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. De même, lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation. Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 
Enfin, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
En l’espèce, pour annuler la déclaration préalable de travaux en litige, le tribunal administratif de Nîmes a estimé que c’est à tort que le maire d’Avignon a considéré que ces travaux n’étaient pas conformes aux dispositions des articles O.2 et SA-SB-11-14 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du site patrimonial remarquable d’Avignon. 
 
Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment d’un procès-verbal de constat réalisé le 29 avril 2021 par un huissier de justice et d’un procès-verbal d’infraction dressé le 2 février 2022 par un agent de la commune commissionné, que la déclaration préalable en litige porte sur des travaux d’installation sur une poutre en bois elle-même composée de deux poutrelles métalliques, d’un dispositif de renfort constitué de deux fers plats et de deux poutrelles au sein d’un immeuble, réalisés et achevés à la date de l’arrêté en litige et qui font suite à des travaux réalisés et achevés courant 2020 de démolition d’un mur porteur intérieur, ainsi que des travaux de modification d’éléments constitutifs du logement (plancher, cloisons) et de décors intérieurs  (cheminées, vantaux de portes). Ces travaux de transformation ayant été réalisés sans les autorisations d’urbanisme requises en application des dispositions rappelées au point 5 du présent arrêt, la commune d’Avignon est fondée à soutenir que la déclaration préalable de travaux devait porter sur l’ensemble de ces travaux. Il résulte de l’instruction que le maire qui était dès lors tenu de s’opposer à cette déclaration préalable de travaux aurait pris la même décision s’il s’était fondé initialement sur ce seul motif. La commune d’Avignon est dès lors fondée à demander que ce motif soit substitué aux motifs de la décision en litige. 
 
Il résulte de ce qui précède que la commune d’Avignon est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire d’Avignon s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société civile immobilière L’Escale. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme quelconque soit mise à la charge de la commune d’Avignon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la société civile immobilière L’Escale et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société civile immobilière L’Escale une somme de 1 500 euros à verser à la commune d’Avignon au titre des mêmes dispositions. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 2 janvier 2024 est annulé. 
 
Article 2 : La demande présentée par la société civile immobilière L’Escale devant le tribunal administratif de Nîmes est rejetée. 
 
Article 3 : La société civile immobilière L’Escale versera à la commune d’Avignon la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Avignon, à la société civile immobilière L’Escale et à la ministre de la culture. 
Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. 
 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 26 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Teulière, président assesseur, 
M. Riou, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2026.  
 
 
Le rapporteur, 
 
S. Riou 
Le président, 
 
D. Chabert 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
E. Ocana 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la culture, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.