CAA31 · 2ème chambre — 6 mai 2026

Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue l’a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du même jour, jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination et de mettre à la charge de ce centre hospitalier une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 2106451 du 14 mars 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue a suspendu Mme B... de ses fonctions à compter du même jour et a mis à la charge de ce centre hospitalier le versement d’une somme de 800 euros à verser à Mme B... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 23 mai 2024, un mémoire du 31 janvier 2025 et un mémoire du 1er avril 2026 non communiqué, le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue, représenté par Me Jacquet, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement n° 2106451 du 14 mars 2024 ; 
 
2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... ; 
3°) de mettre à la charge de Mme B... le versement d’une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- les premiers juges ont entaché leur jugement d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation en considérant que la faculté offerte aux agents non encore vaccinés d’utiliser des jours de congés payés constituait une formalité obligatoire de régularisation de leur situation vis-à-vis de l’obligation vaccinale et non une simple faculté permettant de différer la date d’effet de la mesure de suspension dans le temps pour satisfaire à l’obligation vaccinale ; 
- il a satisfait à l’obligation d’information prévue au III de l’article 14 de la loi n° 2021- 1040 du 5 août 2021, tant de manière collective qu’individuelle, en diffusant plusieurs notes de service internes et en notifiant à l’agente la décision de suspension qui précise les effets de la suspension et les moyens de régulariser sa situation ; 
- à la date de la décision contestée, l’agente ne disposait d’aucun jour de congé, ni au titre de ses congés annuels ni sur un compte épargne temps, de sorte qu’il ne peut lui être reproché au centre hospitalier de ne pas lui avoir proposé de régulariser sa situation en utilisant des jours de congés ; 
- la décision de suspension est légale, tant du point de vue de sa légalité externe qu’interne ; 
- son directeur était en situation de compétence liée pour procéder à la suspension en litige ; le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision est donc, en tout état de cause, inopérant. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2024, Mme B..., représentée par Me Vialaret, conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement de première instance et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge du centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision attaquée est entachée d’un vice d’incompétence de son auteur ; 
- elle est insuffisamment motivée ; 
- elle est entachée d’un vice de procédure en l’absence de mise en œuvre d’un procédure disciplinaire préalable ; 
- elle a été adoptée en méconnaissance des dispositions du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 et du II-C-2, alinéa 2, de l’article 1er de la loi du 31 mai 2021 ; 
- l’obligation vaccinale instaurée par l’article 12 de la loi du 5 août 2021 impose aux personnes auxquelles elle s’applique de participer à un essai clinique sans qu’elles y aient consenti au préalable, en méconnaissance du IV de l’article 16 de la convention d’Oviedo du 4 avril 1997 ; elle méconnaît par ailleurs la résolution du conseil de l'Europe n° 2361 du 27 janvier 2021, le règlement européen n° 2021/953 du 14 juin 2021 et notamment son considérant n° 36, le principe d’égalité devant la loi et l’interdiction des discriminations tels que garantis notamment par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et l’article 60 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne, l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 garantissant la résistance à l’oppression, l’article 5 du préambule de la Constitution de 1946 qui interdit toute discrimination fondée sur les opinions ; 
- la mise en œuvre de la loi du 5 août 2021 a pour effet, à travers les pertes de revenus qu’elle emporte pour les personnels soignants ayant refusé la vaccination, de mettre en danger leur famille et de porter atteinte à leur santé psychique.   
 
Par une ordonnance du 10 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 10 février 2025 à midi.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code de la santé publique ;  
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :  
- le rapport de M. Olivier Massin, Président de chambre, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Peyronnie pour le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme B..., agente des services hospitaliers faisant fonction d’aide-soignante à l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Nord Rulhe du centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue (Aveyron), a fait l’objet d’une décision du 15 septembre 2021, par laquelle le directeur de ce centre hospitalier l’a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du même jour au motif qu’elle ne justifiait pas de sa vaccination contre la Covid-19 ou d’une contre-indication à cette vaccination. Le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue relève appel du jugement du 14 mars 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé sa décision du 15 septembre 2021. 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
 
Pour annuler la décision de suspension de Mme B..., le tribunal a considéré qu’elle avait été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, dès lors qu’elle n’avait pas été informée des moyens de régulariser sa situation autres que l’obligation vaccinale et notamment de la possibilité de régulariser sa situation en utilisant, le cas échéant, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés, ni de la possibilité de régulariser sa situation avant l’édiction de la décision attaquée, et que cette omission d’information l’avait privée d'une garantie, entachant ainsi la décision d’une illégalité. 
 
Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa version applicable au litige : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la Covid-19 : 1° Les personnes exerçant leur activité dans : a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l'article L. 6147-7 du même code ; (…) » 
 
Aux termes de l’article 13 de la même loi, dans sa version applicable au litige : « I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. (…) 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. (…) / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont (…) agents publics. (…) V. - Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité. (…) » 
 
Aux termes de l’article 14 de cette même loi, dans sa version applicable au litige : « I. (…) B - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la Covid-19 prévu par le même décret. (…) III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I (…). La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public. » 
 
Il résulte de ces dispositions qu’un agent public ne respectant pas l’obligation vaccinale contre la Covid-19 à laquelle elles le soumettaient ne pouvait, à la date de la décision attaquée, régulariser sa situation qu’en produisant un justificatif de vaccination ou, à défaut, un certificat de rétablissement ou de contre-indication. Si l’agent qui n’était pas en mesure de produire l’un de ces documents disposait de la faculté d’utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés afin de différer la suspension dont il était ainsi susceptible de faire l’objet, son employeur ne pouvait être regardé comme tenu de l’informer de cette possibilité, laquelle ne constituait pas, en tout état de cause, un des « moyens de régulariser sa situation », au sens du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire.  
 
Il résulte de ce qui précède que le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont retenu que la décision de suspension de fonction sans traitement du 15 septembre 2021 avait été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, en l’absence d’information de l’intéressée sur la possibilité d’utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés avant que soit prononcée une mesure de suspension, la privant ainsi d’une garantie.    
 
Toutefois, il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par Mme B... devant le tribunal administratif.  
 
 
 
Sur la légalité de la décision de suspension du 15 septembre 2021 :  
 
Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021, d'une part, qu'il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l'obligation vaccinale de leurs personnels et, d'autre part, que l'appréciation selon laquelle ces derniers ne remplissent pas les conditions posées par ces dispositions ne résulte pas d'un simple constat mais nécessite non seulement l'identification du cas, parmi ceux énumérés par le I de l'article 13, dans lequel se trouve l'agent, mais également l'examen de la validité des justificatifs en matière vaccinale ou, le cas échéant, de contre-indications médicales. Il s'ensuit que l'administration n'était pas en situation de compétence liée et que le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue n'est pas fondé à soutenir que, pour ce seul motif, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte serait inopérant. 
 
D’une part, il se déduit des dispositions de la loi du 5 août 2021 que le législateur a donné compétence aux autorités investies du pouvoir de nomination pour contrôler le statut vaccinal des agents concernés par l’obligation et à défaut, suspendre ceux ne produisant pas de justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de certificat de rétablissement. Cette compétence peut être déléguée à toute autre personne dès lors que celle-ci bénéficie d’une délégation de signature prévue par les textes législatifs, régulièrement publiée et suffisamment précise.  
 
D’autre part, aux termes des dispositions de l’article D. 6143-33 du code de la santé publique : « Dans le cadre de ses compétences définies à l'article L. 6143-7, le directeur d'un établissement public de santé peut, sous sa responsabilité, déléguer sa signature. »  
 
Enfin, aux termes de l’article R. 6143-38 du code de la santé publique : « Sans préjudice des obligations de publication prévues par d'autres dispositions du présent code, les décisions individuelles des directeurs des établissements publics de santé et les délibérations non réglementaires de leurs conseils d'administration sont notifiées aux personnes physiques et morales qu'elles concernent. Leurs décisions et délibérations réglementaires sont affichées sur des panneaux spécialement aménagés à cet effet et aisément consultables par les personnels et les usagers (…) » 
 
Il ressort des pièces du dossier que par une décision du 3 juillet 2019, le directeur du centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue a donné délégation à Mme A... D..., directrice adjointe, à l’effet notamment, de signer tous actes et décisions concernant la gestion des personnels non médicaux dont relève Mme B..., ainsi que toute décision de suspension rendue nécessaire par l’urgence. Si le centre hospitalier fait valoir que sa directrice adjointe justifiait d’une délégation régulière en vertu de cette décision, il ne démontre pas que cette délégation a fait l’objet d’une publication suffisante telle qu’elle résulte des dispositions précitées de l’article R. 6143-8 du code de la santé publique. Dans ces conditions, Mme B... est fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente, faute de publication régulière de la délégation de sa signataire.  
 
Il résulte ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue n’est pas fondé à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé sa décision du 15 septembre 2021 et a mis à sa charge une somme de 800 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme B..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d’une quelconque somme au titre des frais exposés par le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ce centre hospitalier une somme de 500 euros au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête du centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue est rejetée. 
 
Article 2 : Le centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue versera une somme de 500 euros à Mme B... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au  centre hospitalier de Villefranche-de-Rouergue et à Mme C... B.... 
 
 
Délibéré après l’audience du  
7 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Massin, président de chambre, 
Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
 
Le président, 
 
            O. Massin 
                     La présidente-assesseure, 
 
                              D. Teuly-Desportes 
 
La greffière, 
 
 M-M. Maillat 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.