CAA31 · 3ème chambre — 18 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier : 
 
- d’annuler les deux titres exécutoires n° s 540 et 541 émis par le maire de la commune du Barcarès le 30 juin 2022 au titre des redevances annuelles d’occupation domaniale facturées, au titre de l’année 2022, à ses deux établissements ; 
 
- de la décharger de l’obligation de payer la somme de 4 800 euros afférente aux deux titres exécutoires n° 540 et n° 541 ; 
 
- de condamner la commune du Barcarès à lui verser une somme de 28 000 euros au titre de la répétition de l’indu et de la réparation du préjudice subi. 
Par un jugement n° 2205898 du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les demandes de la A....   
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 29 mai 2024, la A..., représentée par Me Nivet, doit être regardée comme demandant à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 25 avril 2024 du tribunal administratif de Montpellier ;  
 
2°) d’annuler, à hauteur de la somme de 1 525 euros pour le recouvrement de la « participation animations », le titre exécutoire n° 540 émis par le maire de la commune du Barcarès le 30 juin 2022 au titre de la redevance annuelle d’occupation domaniale facturée pour l’année 2022 à l’établissement « La Maison de la glace » ;   
 
3°) d’annuler, à hauteur de la somme de 2 075 euros pour le recouvrement de la « participation animations », le titre exécutoire n° 541 émis par le maire de la commune du Barcarès le 30 juin 2022 au titre de la redevance annuelle d’occupation domaniale facturée pour l’année 2022 à l’établissement « La Trattoria » ;  
 
4°) de la décharger de l’obligation de payer la somme de 3 600 euros ; 
 
5°) de condamner la commune du Barcarès à lui verser la somme totale de 26 800 euros se décomposant ainsi : 
 
-au titre de la répétition de l’indu, la somme de 3 600 euros correspondant aux redevances annuelles 2022 litigieuses déjà recouvrées par voie de saisie à tiers détenteur ; 
  
-au titre de la répétition de l’indu, la somme de 19 200 euros correspondant aux redevances annuelles illégales acquittées durant les quatre années antérieures 2018 à 2021 ; 
 
-une indemnité d’un montant de 4 000 euros en réparation du préjudice résultant du paiement de ces redevances domaniales illégales. 
 
6°) de mettre à la charge de la commune du Barcarès une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
 
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :  
 
-le jugement est entaché d’irrégularité compte tenu de l’erreur de droit  commise par les premiers juges au regard de la question de l’indication des bases de liquidation, de la dénaturation des pièces du dossier en estimant que la « participation aux animations estivales » pouvait trouver sa contrepartie dans l’occupation du domaine public et de l’erreur d’appréciation dont le jugement se trouve entaché dans sa réponse au moyen tiré de la violation du principe d’égalité devant les charges publiques ;  
  
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne la régularité des titres exécutoires litigieux :   
 
- les titres exécutoires en litige sont irréguliers faute d’indiquer de façon suffisamment précise les bases de liquidation, contrairement à ce qu’impose l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 ;  
 
- ces titres ne lui ont jamais été notifiés, seuls les avis de sommes à payer lui ayant été transmis ;  
 
En ce qui concerne le bien-fondé des titres exécutoires litigieux :  
 
-les titres de recettes contestés ne précisent pas si les sommes demandées au titre de la « participation animations », le sont, pour l’année 2021, ou pour l’année 2022 ;  
 
- ces titres sont  fondés sur la délibération du 6 mai 2022, laquelle est illégale : la délibération méconnaît  les dispositions de l’article LO 1114-3 du code général des collectivités territoriales et les articles 34 et 72-2 de la Constitution en créant une taxe irrégulière ; en effet, conformément à une jurisprudence constante, sont entachées d’illégalité les redevances ne trouvant pas leur contrepartie directe dans une prestation rendue au bénéfice d’usagers déterminés, et aucune redevance ne peut être demandée à un usager qui, comme en l’espèce,  n’a pas demandé le service au titre duquel cette redevance lui est exigée ; en l’espèce, ce qui  lui est demandé ainsi qu’aux autres commerçants occupant le domaine public communal,  doit être regardé comme une taxe, qui n’a pas de base légale ; cette taxe présente un caractère forfaitaire qui n’est pas en adéquation  avec le principe du paiement de redevances ;  
 
-par ailleurs la redevance correspondant aux animations estivales, est calculée sur l’unique critère de la superficie du domaine public occupé, alors que les commerçants ne sont pas tous dans la même situation au regard du bénéfice tiré de ces animations ;  
 
-les redevances qui lui sont demandées sont forfaitaires et ne respectent pas le principe de la proportionnalité, issu du principe d’équivalence, du service rendu ; elles  méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques dès lors que seuls les bénéficiaires d’autorisations du domaine public sont soumis à leur paiement, les propriétaires privés n’y étant pas assujettis ; par ailleurs, la commune applique la redevance selon un  barème progressif basé sur la détention d’une licence IV ou d’une licence III , ce qui n’est pas pertinent au regard de la nature du service rendu ;  
 
- elle a droit au remboursement de la somme de 3 600 euros correspondant aux deux titres exécutoires en litige, lesquels, nonobstant son recours, ont déjà été recouvrés par voie de saisie à tiers détenteur ; 
 
- l’illégalité qui entache les redevances en litige affecte également celles mises à sa charge au titre des années 2018 à 2021, justifiant que les sommes versées à ce titre lui soient restituées, pour un montant de 19 200 euros ; 
 
- par ailleurs, le paiement indu de ces redevances illégales lui a causé un préjudice évalué à la somme de 4 000 euros. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 10 septembre 2024, la commune du Barcarès, représentée par Me Enkell, conclut au rejet de la requête de la société Laurie, et à ce que soit mise à sa charge une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que la demande présentée par la société Laurie devant le tribunal administratif était tardive dès lors que le recours gracieux du 19 août 2022 n’a pas été adressé par la société Laurie mais par la société France Neige, alors que la société Laurie a eu une connaissance acquise de ces titres au plus tard le 19 août 2022, date à laquelle elle a formé un recours gracieux non parvenu à la commune, et que ce recours gracieux n’était donc pas interruptif de délai. 
 
Subsidiairement, la commune du Barcarès soutient qu’aucun des moyens de la requête invoqués par la société Laurie n’est fondé. 
 
Par une ordonnance du 22 septembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 14 octobre 2025 à 12 h 00. 
  
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ;  
- le code général de la propriété des personnes publiques ;  
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Bentolila, président assesseur, 
- et les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. La A... exploite deux établissements situés sur le territoire de la commune du Barcarès (Pyrénées-Orientales) sous l’enseigne « La Maison de la glace » et « la Trattoria », bénéficiant chacun d’une autorisation d’occupation du domaine public pour l’installation de terrasses extérieures.  Par une délibération du 6 mai 2022, le conseil municipal du Barcarès a adopté les nouveaux tarifs d’occupation du domaine public applicables à ces deux établissements. Cette délibération prévoit, en premier lieu, des tarifs applicables aux différents types d’établissements tels que les bars, restaurants, et autres commerces, dont les terrasses occupent privativement le domaine public, fixés de façon différenciée en fonction des types de commerces et des lieux dans lesquels ils se trouvent, par m2 de terrasse occupée sur le domaine public. Cette délibération prévoit, en second lieu, le paiement d’un « droit additionnel voirie », intitulé « participation aux animations estivales », dû par différents commerçants, notamment ceux exerçant une activité de restauration et disposant d’une licence III ou d’une licence IV.  
 
2. En application de cette délibération, deux titres de recettes, numéros 540 et 541, ont été émis le 30 juin 2022 par le maire de la commune du Barcarès à l’encontre de la A... pour le recouvrement des sommes de 1 525 euros et de 2 075 euros correspondant à la « participation aux animations estivales » due au titre de l’année 2022 par ses deux établissements. 
 
3. La A... doit être regardée comme ayant demandé au tribunal administratif de Montpellier l’annulation, à hauteur de la somme de 1 525 euros relative à la « participation animations », du titre exécutoire n° 540 émis par le maire de la commune du Barcarès le 30 juin 2022, et, à hauteur de la somme de 2 075 euros relative à la « participation animations », du titre exécutoire n° 541 émis par le maire de la commune du Barcarès le 30 juin 2022. Elle doit également être regardée comme ayant demandé au tribunal administratif d’être déchargée de l’obligation de payer la somme de 3 600 euros correspondant au montant additionné de ces redevances. Enfin, elle doit être regardée comme ayant sollicité la condamnation de la commune du Barcarès à lui verser une somme de 26 800 euros au titre, d’une part, du remboursement des redevances illégales versées de 2018 à 2022, soit la somme de 22 800 euros, et, d’autre part, d’une indemnité d’un montant de 4 000 euros en réparation du préjudice résultant pour elle de la mise à sa charge de ces redevances illégales.   
 
4. La A... relève appel du jugement n° 2205898 du 25 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.  
Sur la régularité du jugement attaqué : 
5. Eu égard à l’office du juge d’appel, appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit au regard de la question de l’indication des bases de liquidation, dénaturé les pièces du dossier en estimant que la « participation aux animations estivales » pouvait trouver une contrepartie dans l’occupation du domaine public et inexactement répondu au moyen tiré de la violation du principe d’égalité devant les charges publiques, sont inopérants. 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par la commune du Barcarès :  
 
6. Il résulte de l’instruction que la commune du Barcarès a été saisie par l’intermédiaire de Me Nivet, avocat, le 19 août 2022, d’un recours gracieux tendant à la contestation des deux titres de recettes, numéros 540 et 541, émis le 30 juin 2022 par son maire à l’encontre de la A.... La commune a répondu par un courrier du 17 octobre 2022 adressé à Me Nivet par lequel elle a rejeté ce recours gracieux au motif du bien-fondé des titres exécutoires contestés.  
 
7. En défense, la commune oppose l’irrecevabilité de ce recours gracieux au motif qu’il mentionne en référence le nom de B..., et non celui de la A..., en sa qualité de redevable des deux titres exécutoires litigieux. Il résulte toutefois de l’instruction, qu’ainsi que l’indiquent les extraits K bis de ces deux sociétés produits par la commune, elles ont le même gérant, et ainsi que l’établit le recours gracieux du 19 août 2022 portant en référence le nom de A..., rigoureusement identique à celui du même jour portant le nom de B..., le même avocat, Me Nivet. Dans ces conditions, alors même que  la commune oppose à la société demanderesse le fait qu’elle ne justifie pas de l’envoi à la commune du recours gracieux, portant en référence le nom de A..., tout en lui opposant au demeurant la connaissance acquise qu’elle aurait manifestée par ce recours gracieux  des titres exécutoires, lesquels n’étaient pas  accompagnés de la mention des voies et délais de recours, la commune du Barcarès doit être regardée comme ayant été valablement saisie, le 19 août 2022,  d’un recours gracieux présenté par la A.... 
 
8.  Dans ces conditions, compte tenu de la présentation d’un  recours gracieux le 19  août 2022, interruptif du délai de recours contentieux, la fin de non-recevoir opposée par la commune du Barcarès tirée de ce que la demande  de la A... présentée le 14 novembre 2022  devant le tribunal administratif de Montpellier, serait tardive, alors qu’elle a été présentée  dans le délai de deux mois à la suite de l’intervention de  la décision du 17 octobre 2022 portant rejet  du  recours gracieux,  doit être écartée. 
 
En ce qui concerne le bien-fondé des titres exécutoires en litige et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur régularité : 
 
9.Aux termes de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance ». Aux termes de l’article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l’occupation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». 
 
 
10. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, d’une part, que l’occupation ou l’utilisation du domaine public n’est soumise à la délivrance d’une autorisation que lorsqu’elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d’usage appartenant à tous, d’autre part, que lorsqu’une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d’occupation ou d’utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d’occupation ou d’utilisation privative ainsi accordé. Dès lors, si la personne publique est fondée à demander à celui qui occupe le domaine public le versement d’une redevance, une personne ne peut être assujettie au paiement d’une telle redevance qu’à raison de l’occupation ou de l’utilisation effective du domaine public. En outre, la redevance imposée à un occupant du domaine public doit être calculée en fonction non seulement de la valeur locative d'une propriété privée comparable à la dépendance du domaine public pour laquelle la permission est délivrée, mais aussi de l'avantage spécifique que constitue le fait d'être autorisé à jouir d'une façon privative d'une partie du domaine public. 
 
11. En l’espèce, si le conseil municipal, par la délibération du 6 mai 2022 dont il est excipé de l’illégalité, pouvait légalement assujettir les bénéficiaires d’une autorisation d’occupation du domaine public communal à une redevance d’occupation domaniale calculée par application d’un tarif au m2 à la superficie des terrasses occupant le domaine public, il ne pouvait en revanche, sans méconnaître le principe énoncé à l’article L. 2125-3 du code de la commande public, instituer un « droit additionnel voirie », intitulé « participation aux animations estivales », dès lors que ces « animations estivales », bénéficiant à l’ensemble de la population et dont il n’est nullement établi qu’elles généreraient pour les établissements bénéficiant d’une permission de voirie un flux de clientèle spécifique, sont étrangères à l’occupation du domaine public par les établissements intéressés, et pour la tenue desquelles ,  au demeurant,  lesdits établissements  n’ont jamais présenté de demande. Dans ces conditions, la société Laurie est fondée à exciper de l’illégalité de la délibération du 6 mai 2022 en tant qu’elle institue, à la charge des bénéficiaires d’une autorisation domaniale acquittant déjà une redevance d’occupation domaniale au titre des terrasses des établissements qu’ils exploitent sur le domaine public, une participation additionnelle aux « animations estivales » organisées par la commune.  
 
12. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la régularité des titres exécutoires en litige, que la société Laurie est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a écarté le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la délibération du 6 mai 2022 et, partant, a rejeté sa demande tendant à ce qu’elle soit déchargée de l’obligation d’acquitter les sommes mises à sa charge à ce titre.  
 
En ce qui concerne les conclusions tendant à la condamnation de la commune du Barcarès à payer une somme de 26 800 euros : 
 
13. En premier lieu, la A... ne produit aucun justificatif afférent aux sommes qu’elle aurait versées au titre de la « participation animations », entre 2018 et 2021. Ces conclusions tendant à la condamnation de la commune du Barcarès à lui rembourser ces sommes doivent donc être rejetées. Par ailleurs, si la A... demande le remboursement des sommes de 1 525 euros et 2 075 euros qui lui sont  réclamées par les deux titres de recettes en litige, elle ne justifie pas de leur  paiement effectif. Dans ces conditions, ces conclusions doivent être également rejetées. 
 
14. En second lieu, si la société Laurie fait valoir que le paiement de ces sommes lui aurait causé un préjudice qu’elle évalue à la somme de 4 000 euros, la réalité du préjudice allégué n’est pas établie et ces conclusions doivent être également rejetées. 
 
15. Il résulte de ce qui précède que la société Laurie n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les conclusions indemnitaires susmentionnées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
  
16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la A..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Barcarès demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune du Barcarès au bénéfice de la A... la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
                                                       d é c i d e :  
 
 
Article 1er : Les titres exécutoires n° 540 et 541 émis, à l’encontre de la A..., par le maire de la commune du Barcarès le 30 juin 2022 pour le recouvrement de la « participation animations » sont annulés à hauteur de la somme de 1 525 euros pour le titre exécutoire n° 540 et à hauteur de la somme de 2 075 euros pour   le titre exécutoire n° 541. 
 
Article 2 : La A... est déchargée de l’obligation de payer la somme de 3 600 euros au titre de la « participation pour animations estivales » réclamée au titre de l’année 2022. 
 
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2205898 en date du 25 avril 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 4 : La commune de Barcarès versera la somme de 1 500 euros à la A... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la A... est rejeté. 
 
Article 6 : les conclusions présentées par la commune de Barcarès sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la A..., à la commune du Barcarès et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
Copie en sera transmise au directeur départemental des finances publiques des Pyrénées-Orientales et au préfet des Pyrénées-Orientales. 
Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
  
M. Romnicianu, président, 
M. Bentolila, président-assesseur,  
Mme Beltrami, première conseillère. 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025 
  
  
Le rapporteur 
  
  
  
 P. Bentolila 
  
  
Le président, 
  
  
  
M. Romnicianu  
  
  
  
 
  
La greffière, 
 
 
 
 
C. Lanoux 
  
  
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.