CAA31 · 1ère chambre — 19 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure :  
 
Mme B... D..., épouse C..., a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler les titres de perception émis à son encontre par le directeur départemental des finances publiques du Gard correspondant au trop-perçu d’aide, d’un montant de 29 323 euros, allouée pour les périodes allant de mars à mai 2020, et de juillet à novembre 2020, au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation. 
 
Par un jugement n° 2200208 du 2 avril 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.  
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er juin 2024 et 25 août 2025, Mme D... épouse C..., représentée par Me Steib, puis par Me Serée de Roch, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 2 avril 2024 ;  
 
2°) de la décharger de l’obligation de payer la somme de 29 323 euros résultant des titres de perception émis à son encontre en novembre 2021 ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991.  
 
Elle soutient que :  
- son activité a réellement débuté en octobre 2019 et non le 10 mai 2019, cette dernière date correspondant seulement à l’inscription de son entreprise au répertoire Sirene ; 
- elle justifie de la réalisation d’un chiffre d’affaires de 35 002,47 euros au titre de l’année 2019, à compter du mois d’octobre 2019 ; 
- elle justifie avoir subi, au cours de chaque mois au titre desquels elle a déposé une demande d’aide, une perte de chiffre d’affaires la rendant éligible à l’aide, en application des articles 3 et suivants du décret du 30 mars 2020 ; 
- en conséquence, elle remplissait les conditions d’octroi de l’aide définies par le décret du 30 mars 2020 instituant un fonds de solidarité pour les entreprises touchées par les conséquences économiques de l’épidémie de Covid 19. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2024, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par l’appelante n’est fondé. 
 
Par une décision du 26 septembre 2025, le bureau d’aide juridictionnelle auprès du tribunal judiciaire de Toulouse a accordé l’aide juridictionnelle totale à Mme D... épouse C.... 
 
Le 22 janvier 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité de la demande en l’absence de production des titres exécutoires contestés en application de l’article R. 412-1 du code de justice administrative. Mme D... a présenté des observations les 29 janvier et 16 février 2026. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
  
- l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ; 
- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le code de justice administrative.  
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. A..., 
- et les conclusions de Mme Fougères, rapporteure publique. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
 
 
1. Mme D..., épouse C..., exerce une activité de restauration traditionnelle dans le cadre d’une entreprise individuelle inscrite au répertoire Sirene le 10 mai 2019, qu’elle a établie sur le territoire de la commune d’Alès (Gard). À compter du 9 avril 2020, elle a déposé en ligne, pour les périodes allant de mars à mai 2020, et de juillet à novembre 2020, des demandes d’aide aux entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 dans le cadre du dispositif prévu par le décret du 30 mars 2020 pris pour l’application de l’ordonnance du 25 mars 2020 instituant un fonds de solidarité. Mme D..., épouse C..., a perçu, en application de ce dispositif, la somme totale de 29 323 euros. À l’issue d’un contrôle effectué au titre de l’article 3-1 de l’ordonnance du 25 mars 2020, l’administration, estimant que Mme D..., épouse C..., n’était pas éligible au bénéfice de ces aides, lui en a réclamé la restitution en émettant huit titres de perception. Par un courrier du 23 novembre 2021, l’intéressée a formé une réclamation préalable qui a été rejetée par décision du 26 novembre 2021 du directeur départemental des finances publiques du Gard. Par la présente requête, Mme D..., épouse C..., relève appel du jugement du 2 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision et sollicite, devant la cour, la décharge de l’obligation de payer la somme de 29 323 euros en litige.  
 
 
Sur la recevabilité de la demande : 
 
 
2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ». Aux termes de l’article R. 412-1 du même code : « La requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l’acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l’article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation (…) ».  
 
3. Lorsque le requérant a formé un recours gracieux ou hiérarchique et exerce un recours contentieux consécutivement à son rejet, il appartient au juge administratif, s’il est saisi, dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux ou hiérarchique, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet de ce recours administratif, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. La production, par le requérant qui a formé un recours gracieux ou hiérarchique et exerce un recours contentieux consécutivement à son rejet, de la décision de rejet de ce recours administratif suffit à assurer le respect des dispositions de l’article R. 412-1 du code de justice administrative tant à l’égard des conclusions dirigées contre le seul recours gracieux ou hiérarchique que, le cas échéant, à l’égard de celles également dirigées contre la décision administrative initiale. Au cas d’espèce, Mme D..., épouse C..., a produit la décision du 26 novembre 2021 par laquelle le directeur départemental des finances publiques du Gard a rejeté sa réclamation à l’encontre des titres exécutoires. Sa demande est, par suite, recevable. 
 
Sur le fond : 
 
4. Il résulte de l'instruction que l’administration a demandé à Mme D..., épouse C..., de restituer l’aide perçue aux motifs que son établissement n’avait pas réalisé le chiffre d’affaires déclaré de 35 000 euros au cours du dernier trimestre 2019, et que les éléments d’information présentés à l’appui de ses demandes étaient contradictoires ou ne correspondaient pas avec celles en possession de ses services. 
 
 
5. Aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation : « Il est institué, jusqu'au 31 août 2021, un fonds de solidarité ayant pour objet le versement d'aides financières aux personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation. (…) ». L’article 3 de la même ordonnance dispose : « Un décret fixe le champ d'application du dispositif, les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant ainsi que les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds (…) ». Aux termes de l’article 3-1 de cette ordonnance : « I. - Les aides versées au titre du fonds le sont sur la base d'éléments déclaratifs prévus par décret. (…) II- (…) Les agents de la direction générale des finances publiques et les agents publics affectés dans les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat peuvent demander à tout bénéficiaire du fonds communication de tout document relatif à son activité, notamment administratif ou comptable, permettant de justifier de son éligibilité et du correct montant de l'aide reçue pendant cinq années à compter de la date de son versement. Le bénéficiaire dispose d'un délai d'un mois pour produire ces justifications à compter de la date de la demande. / En cas d'irrégularités constatées, d'absence de réponse ou de réponse incomplète à la demande prévue au premier alinéa, les sommes indûment perçues font l'objet d'une récupération selon les règles et procédures applicables en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. / La procédure prévue au présent II ne constitue pas une procédure de contrôle de l'impôt. / III. - Les organismes et services chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale ainsi que les organismes chargés du recouvrement de leurs ressources communiquent à la direction générale des finances publiques, spontanément ou à sa demande, tous les renseignements et documents nécessaires à l'instruction des demandes tendant à l'obtention des aides financières prévues par la présente ordonnance ainsi qu'au contrôle des aides octroyées. / Les services de l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés à l'article 2 procèdent aux échanges de données strictement nécessaires à l'instruction des demandes d'aides financières, au contrôle de celles-ci, à la gestion du fonds et au suivi du dispositif. / Un décret détermine les modalités des échanges de données qui sont réalisés en application du présent III ».  
 
 
6. Les articles 2 et 3, 3-1 et 3-2, 3-3 et 3-4, 3-8 et 3-9, 3-12 et 3-14 du décret du 30 mars 2020, relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques de la propagation de l’épidémie de covid-19, fixent pour les mois de mars, avril, mai, juillet, août, septembre, octobre et novembre 2020, respectivement, les conditions d’éligibilité et d’attribution des aides ainsi que le montant versé. L’aide est attribuée aux entreprises qui ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % au cours du mois au titre duquel elle est sollicitée par rapport à la même période de l’année précédente. Pour les entreprises créées après le 1er mars 2019, la perte s’apprécie au regard du chiffre d’affaires mensuel moyen réalisé entre la date de création de l’entreprise et le 29 février 2020 en ce qui concerne les aides demandées au titre des mois de mars et d’avril 2020. Il en est de même pour les entreprises créées après le 1er mai 2019 et jusqu’au 31 janvier 2020 en ce qui concerne les aides demandées au titre de mai, juillet, août, septembre, octobre et novembre 2020. 
 
7. Il résulte de l'instruction que, si l’entreprise créée par Mme D..., épouse C..., a été inscrite au répertoire Sirene le 10 mai 2019, son exploitation a effectivement démarré en octobre 2019, mois à l’issue duquel elle a dégagé pour la première fois un chiffre d’affaires. Dans ces conditions, l’établissement de Mme D..., épouse C..., doit être regardé comme ayant été créé, au sens du décret du 30 mars 2020, après le 1er mai 2019, comme l’admet au demeurant la direction générale des finances publiques dans une prise de position, publiée, selon laquelle, pour apprécier la date de création des entreprises, il convient de prendre en compte la date à laquelle elle a disposé d’immobilisations et réalisé des recettes.  
 
8. En application des dispositions ci-dessus rappelées du décret du 30 mars 2020, Mme D..., épouse C..., a droit à l’aide si elle établit avoir subi, au titre de chaque mois pour lequel une demande a été déposée, une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen réalisé entre octobre 2019 et le 29 février 2020. Or il résulte de l'instruction que l’établissement exploité par Mme D..., épouse C..., a réalisé, au cours de la période de référence, un chiffre d’affaires de 35 002,47 euros, comme l’attestent de manière concordante les pièces produites au dossier, à savoir des tickets Z, une attestation de l’URSSAF, une attestation d’un comptable ainsi qu’une déclaration d’impôt sur le revenu, et donc un chiffre d’affaires mensuel moyen de 7 000 euros. Il est ensuite constant que Mme D..., épouse C..., ayant fermé son établissement après le confinement, n’a réalisé aucun chiffre d’affaires au cours des mois pour lesquelles l’aide a été sollicitée. Dans ces conditions, Mme D..., épouse C..., établit remplir les conditions énoncées au décret du 30 mars 2020 alors même qu’elle aurait porté sur ses formulaires de demande des informations erronées ou contradictoires sur l’activité de son établissement, ces circonstances étant par elles-mêmes sans incidence sur son droit. Dans ces conditions, elle est fondée à soutenir que l’administration ne pouvait légalement lui réclamer la restitution intégrale des aides obtenues et que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande de décharge. 
 
9. Il s’ensuit que Mme D..., épouse C..., avait droit à l’aide mensuelle de    1 500 euros en mars, avril, mai, juillet, août et septembre 2020. Par suite, elle est fondée à demander l’annulation des titres exécutoires, et la décharge de l’obligation de payer la somme de 1 500 euros inscrite sur chacun des titres émis pour le recouvrement des aides sollicitées au titre des mois en cause. 
 
10. En revanche, en vertu des dispositions des articles 3-12 et 3-14 du décret du 30 mars 2020, l’aide perçue est égale au montant de la perte de chiffre d’affaires dans la limite de            10 000 euros. Or, il résulte de l'instruction que Mme D..., épouse C..., a perçu les sommes de 10 323 euros en octobre 2020 et de 10 000 euros en novembre 2020, alors qu’elle avait droit à une aide de 7 000 euros correspondant à sa perte de chiffre d’affaires. Dans ces conditions, l’administration était seulement fondée, par les deux titres exécutoires en litige, à mettre à la charge de Mme D..., épouse C..., les sommes de 3 323 euros et de 3 000 euros. Les titres doivent ainsi être annulés en tant qu’ils excèdent ces montants, l’appelante devant en conséquence être déchargée des sommes de 7 000 euros au titre des deux mois en cause. 
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D..., épouse C..., est fondée à demander l’annulation des titres exécutoires émis pour le recouvrement des aides perçues en mars, avril, mai, juillet, août et septembre 2020, et la décharge de l’obligation de payer les sommes correspondantes. Elle est également fondée à demander l’annulation des titres exécutoires émis pour le recouvrement des aides accordées en octobre et novembre 2020, mais seulement en tant qu’ils excèdent 3 323 et 3 000 euros, et la décharge de l’obligation de payer les sommes de 7 000 euros. Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 2 avril 2024 doit, dès lors, être réformé dans cette mesure. 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
12. Mme D..., épouse C..., a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, et sous réserve que le conseil de l’appelante renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat, de mettre à la charge de l’Etat le versement à Me Serée de Roch d’une somme de 1 500 euros. 
 
 
 
d é c i d e :  
 
 
 
Article 1er : Les titres exécutoires émis pour le remboursement des aides perçues en mars, avril, mai, juillet, août et septembre 2020 sont annulés. Mme D..., épouse C..., est déchargée de l’obligation de payer la somme de 1 500 euros inscrite sur chacun de ces titres. 
 
Article 2 : Les titres exécutoires émis pour le remboursement des aides perçues en octobre et novembre 2020 sont annulés en tant qu’ils excèdent les sommes de 3 323 et 3 000 euros. Mme D..., épouse C..., est déchargée de l’obligation de payer la somme de 7 000 euros au titre d’octobre 2020 et la même somme au titre de novembre 2020. 
 
Article 3 : Le jugement n° 2200208 du tribunal administratif de Nîmes du 2 avril 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 4 : L’Etat versera à Me Serée de Roch une somme de 1 500 euros, en application des dispositions du deuxième alinéa de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que Me Serée de Roch renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat. 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D..., épouse C..., à Me Serée de Roch et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
Copie pour information en sera délivrée au directeur départemental des finances publiques du Gard.  
 
 
Délibéré après l’audience du 26 février 2026 à laquelle siégeaient : 
 
M. Frédéric Faïck, président, 
M. Nicolas Lafon, président-assesseur, 
Mme Laura Crassus, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.   
Le président-assesseur, 
 
N. Lafon  
Le président-rappoteur, 
 
F. A... 
La greffière, 
 
E. Ocana 
 
 
 
 
 
République mande et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme, 
La greffière,