CAA31 · 2ème chambre — 1 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault a rejeté sa demande, présentée le 18 juin 2018, d'autorisation de création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile intervenant en mode prestataire auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap, ainsi que la décision du 1er février 2019 rejetant son recours gracieux, et d'enjoindre à cette même autorité de lui délivrer l'autorisation sollicitée ou de réexaminer sa demande.  
 Par un jugement n° 1901551 du 6 octobre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. 
 Par un arrêt n° 20TL04576 du 29 décembre 2022, la cour a, sur appel de la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, annulé le jugement du 6 octobre 2020 du tribunal administratif de Montpellier, annulé les décisions du président du conseil départemental de l'Hérault et enjoint à cette autorité de réexaminer la demande d'autorisation dans un délai de deux mois. 
 Par une décision n°471257 du 19 juin 2024, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi formé par le département de l'Hérault, a annulé l'arrêt de la cour, rendu le 29 décembre 2022, a renvoyé l'affaire à la cour, a mis à la charge de la société Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté les conclusions présentées par la société sur le même fondement. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 9 décembre 2020 sous le n° 20MA04576 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite, sous le n° 20TL04576, au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et des mémoires, enregistrés le 8 avril 2021, et, après cassation, le 14 mars 2025, la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, représentée par Me Liégeois, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement rendu le 6 octobre 2020 ;  
 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault a rejeté sa demande d'autorisation pour la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile et la décision du 1er février 2019 rejetant son recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre, sous astreinte de 50 euros par jour de retard après l'expiration d'un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision à intervenir, au président du conseil départemental de l'Hérault de lui délivrer l'autorisation sollicitée ou de procéder à une nouvelle instruction de sa demande ; 
 4°) de mettre à la charge du département de l'Hérault la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors que les premiers juges ont procédé à une substitution de motif, en indiquant que le département de l'Hérault pouvait légalement se fonder sur l'article L. 311-8 du code de l'action sociale et des familles et opposer l'absence de besoins au regard du document de programmation que constitue le schéma de l'autonomie pour la période en lui donnant par là même une valeur juridique ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste dans l'appréciation du respect des conditions prévues par l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles ; 
 - les refus contestés méconnaissent les dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles dès lors que, pour les projets ne relevant pas de financements publics et ne prévoyant pas la perception des aides sociales auprès de leurs bénéficiaires, comme celui qu'elle porte, l'autorisation n'est subordonnée qu'à leur compatibilité avec les règles d'organisation et de fonctionnement des articles L. 312-8 et L. 312-19 du même code ; 
 - aucune disposition textuelle ne prévoit que l'absence de création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile dans le schéma d'organisation sociale et médico-sociale, ferait obstacle à la création d'un de ces services ; 
 - il ne ressort pas du schéma départemental de l'autonomie de programmation de l'offre sociale et médico-sociale pour la période de 2017 à 2021 qu'aucune création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile n'était prévue ; 
 - le motif tiré de ce que la création du service d'aide et d'accompagnement à domicile projeté aurait entraîné une dépense excessive ou injustifiée pour le budget du département de l'Hérault est entaché d'erreur de droit ;  
 - il est également entaché d'une erreur d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 mars 2021 et le 3 mai 2021 et, après cassation, le 27 février 2025, le département de l'Hérault, représenté par Me Rozier, de la société civile professionnelle CGCB Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que la société appelante, qui est en cessation d'activité, ne dispose pas d'un intérêt à agir contre les décisions contestées ;  
 - au surplus, aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée, le 5 mai 2025, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Delphine Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
 - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. 
 - les observations de Me Liégeois représentant la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, 
 - et les observations de Me Becquevort, substituant Me Rozier, représentant le département de l'Hérault. 
 Une note en délibéré, présentée pour la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, a été enregistrée le 18 juin 2025 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, a déposé le 18 juin 2018, auprès de la direction de l'offre médico-sociale du département de l'Hérault, une demande d'autorisation pour la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile, en mode prestataire, destiné notamment à des personnes âgées et des personnes handicapées. Faute de réponse expresse dans un délai de trois mois, cette demande a été implicitement rejetée, en application des dispositions du V de l'article 47 de la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.  Après avoir sollicité et obtenu, le 19 octobre 2018, la communication des motifs de cette décision implicite, cette société a formé, le 5 décembre 2018, un recours gracieux, qui a été rejeté le 19 février 2019. La société Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte a fait appel du jugement du 6 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault a rejeté sa demande du 18 juin 2018, ainsi que de la décision du 1er février 2019 rejetant le recours gracieux. Par un arrêt du 29 décembre 2022, la cour a annulé le jugement du 6 octobre 2020 du tribunal administratif de Montpellier, annulé les décisions du président du conseil départemental de l'Hérault et enjoint à cette autorité de réexaminer la demande d'autorisation dans un délai de deux mois. A la suite du pourvoi en cassation du département de l'Hérault, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt rendu le 29 décembre 2022 et renvoyé l'affaire à la cour.  
 Sur la régularité du jugement : 
 2. D'une part, la société  appelante soutient que les juges de première instance ne pouvaient, après avoir relevé que les décisions contestées étaient entachées d'une erreur de droit, estimer, sans que cela ait été soutenu par le département de l'Hérault, qu'il résultait de l'instruction que cette autorité aurait pris les mêmes décisions de refus si elle s'était fondée sur le seul motif tiré de ce que le projet de création du service d'aide et d'accompagnement à domicile était susceptible d'entraîner pour son budget des charges injustifiées ou excessives. Toutefois, un tel moyen ne peut qu'être écarté dès lors que la neutralisation d'un motif illégal figurant dans une décision comportant plusieurs motifs, relève de l'office du juge de l'excès de pouvoir, qui contrairement à ce qui est soutenu, ne s'est pas mépris sur la valeur du document de planification médico-sociale à l'aune duquel la compatibilité du projet présenté doit être mesurée. Par suite, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier de ce chef. 
 3. D'autre part, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Pour demander l'annulation du jugement attaqué, la société appelante ne peut donc utilement se prévaloir d'une erreur de droit ou d'une erreur d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges. 
 4. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité du jugement doivent être écartés. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 5. En premier lieu, le schéma départemental de l'autonomie 2017-2021 du département de l'Hérault, versé au dossier de première instance, ne prévoit aucune création de nouveaux services d'aide et d'accompagnement à domicile prestataires pour cette période mais envisage, d'une part, la sectorisation de l'intervention des services existants en vue de leur restructuration et, d'autre part, l'évaluation des besoins de spécialisation au regard de publics spécifiques. En revanche, la création de places en établissements médico-sociaux pour ces publics est prévue avec notamment la création de 493 places en accueil de jour pour favoriser le maintien à domicile. 
 6. En deuxième lieu, en vertu des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, les services qui apportent aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, à domicile, une assistance dans les actes quotidiens de la vie ou une aide à l'insertion sociale sont des services sociaux au sens de ce code et doivent, à ce titre, en vertu des articles L. 313-1 et L. 313-3 du même code, faire l'objet d'une autorisation, délivrée par le président du conseil départemental. Le I de l'article L. 313-1-1 du même code soumet à une procédure d'appel à projet, dont sont exonérés certains projets en vertu du II du même article, les projets de création de services sociaux et médico-sociaux relevant de l'article L. 312-1 qui " font appel, partiellement ou intégralement, à des financements publics ", en précisant que ces financements publics " s'entendent de ceux qu'apportent directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, les personnes morales de droit public ou les organismes de sécurité sociale en vue de supporter en tout ou partie des dépenses de fonctionnement. ". Aux termes de l'article L. 313-4 du même code : " L'autorisation est accordée si le projet : / 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève () ; / 2° Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; / 3° Répond au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui délivrent l'autorisation, sauf en ce qui concerne les projets visés au II de l'article L. 313-1-1 (). / Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l'autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d'évaluation ". 
 7. En application du troisième alinéa de l'article L. 313-6 du code de l'action sociale et des familles, cette autorisation vaut, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. L'article L. 313-1-2 prévoit que si, en revanche, un service d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 ne détient pas l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, il doit, pour intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap, y être autorisé spécifiquement. Cette autorisation spécifique peut, tout comme l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, être refusée pour les motifs énoncés à l'article L. 313-8 du même code, notamment lorsque les coûts de fonctionnement sont susceptibles d'entraîner, pour les budgets des collectivités territoriales, des charges injustifiées ou excessives, compte tenu d'un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses délibéré par la collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas départementaux mentionnés à l'article L. 312-5 de ce code. En vertu de l'article L. 232-15 du même code, lorsque le bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie recourt à un service d'aide à domicile autorisé, une partie de cette allocation est destinée à rémunérer ce service, l'allocataire pouvant choisir qu'elle lui soit versée ou qu'elle soit directement versée à ce dernier. De même, il résulte des articles L. 245-3, L. 245-4, L. 245-5 et L. 245-12 du même code que l'élément de la prestation de compensation du handicap affecté aux charges liées à un besoin d'aides humaines doit être employé, selon le choix de la personne handicapée, à rémunérer directement un ou plusieurs salariés ou un service prestataire d'aide à domicile. 
 8. Le V de l'article 47 de la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2022, l'autorisation de création ou d'extension d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 assortie de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ou de l'autorisation prévue à l'article L. 312-1-2 du même code, ainsi qu'une telle habilitation ou autorisation pour un service préexistant, sont exonérées de la procédure d'appel à projets prévue au I de l'article L. 313-1-1 dudit code. / Le président du conseil départemental dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de la demande du service d'aide et d'accompagnement à domicile pour se prononcer. La demande peut être rejetée pour les motifs prévus à l'article L. 313-8 du même code. L'absence de réponse dans le délai de trois mois vaut rejet. () ". 
 9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 8 que les services d'aide et d'accompagnement à domicile autorisés spécifiquement à intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap sur le fondement de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles, qui sont rémunérés, lorsqu'ils interviennent auprès de ces bénéficiaires, par tout ou partie de cette allocation ou de cette prestation et qui ne sont exonérés de la procédure d'appel à projet prévue à l'article L. 313-1-1 du même code que pendant la période transitoire prévue par le V de l'article 47 de la loi du 28 décembre 2015, doivent être regardés comme faisant appel à des financements publics au sens de l'article L. 313-1-1 de ce code.  
 10. D'une part, il suit de là que le projet de création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile destiné notamment à des personnes âgées et des personnes handicapées pouvant solliciter l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation de compensation du handicap, porté par la société appelante, même si cette dernière a choisi d'intervenir en qualité de prestataire, fait appel à des financements publics de sorte que les orientations du schéma départemental de l'autonomie pour la période 2017-2021, qui, ainsi qu'il a été dit au point 5, ne prévoyait aucune création de services prestataires en raison de l'existence de cent trente services assurant une diversité de l'offre et une  satisfaction des besoins des usagers y compris dans la zone de Valras-Plage et de ses alentours, pouvaient légalement lui être opposées. A cet égard, et contrairement aux allégations de la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte, la circonstance que le tableau de programmation, mentionné à l'alinéa 8 de l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles, document annexé au schéma départemental, prévoit la mention " sans objet " dans la colonne relative à la création de places dédiées aux services d'aide et d'accompagnement à domicile  confirme l'absence de programmation de places de services d'aide et d'accompagnement  à domicile. Par suite, et contrairement à ce qui a été retenu par le tribunal, c'est sans méconnaître aucune des dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles ni commettre aucune erreur d'appréciation que le président du conseil départemental de l'Hérault a opposé le motif tiré de l'absence de compatibilité du projet avec le document de planification médico-sociale.  
 11. D'autre part, compte tenu de la circonstance que le projet de création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile fait appel à des financements publics, le motif, prévu à l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles, tiré de ce que les coûts de fonctionnement sont susceptibles d'entraîner, pour les budgets des collectivités territoriales, des charges injustifiées ou excessives pouvait lui être légalement opposé. Enfin, dans la mesure où le caractère injustifié des charges doit être apprécié, selon les termes mêmes de ces dispositions, rappelées au point 7, en tenant compte des orientations du schéma départemental et des priorités dans l'action médico-sociale, la circonstance que ce même schéma ne prévoit aucune création de nouveau service sur le territoire était de nature à justifier la circonstance qu'une telle autorisation, incompatible avec les objectifs de ce document de planification, allait constituer une charge injustifiée ou excessive. Dans ces conditions, la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne millepatte, qui se borne à soutenir que le département de l'Hérault ne démontre pas le caractère injustifié ou excessif des charges que les coûts de fonctionnement du service projeté sont susceptibles d'entraîner pour son budget, n'établit pas que le second motif ainsi opposé et, au demeurant, étroitement lié au premier, serait entaché d'une erreur d'appréciation.  
 12. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation des décisions contestées. Ses conclusions à fin d'injonction doivent, par voie de conséquence, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de l'Hérault, qui n'est pas, dans cette instance, la partie perdante, la somme que sollicite la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, sur le même fondement, de mettre à la charge de la société appelante une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département de l'Hérault et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte est rejetée.  
 Article 2 : La société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte versera la somme de 1 500 euros au département de l'Hérault en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Humanitude à Domicile, enseigne Millepatte et au département de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 17 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
 Mme Bentolila, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 D. Teuly-Desportes 
    La présidente, 
 A. Geslan-DemaretLa greffière, 
 M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 N°24TL01590