CAA31 · 3ème chambre — 18 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société par actions simplifiée unipersonnelle Abis Security a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 1er décembre 2022 par laquelle la commission de discipline du Conseil national des activités privés de sécurité a prononcé à son encontre une interdiction d’exercer toute activité privée de sécurité pendant une durée de quatre mois et lui a infligé une pénalité financière de 10 000 euros. M. D... B... a également demandé à ce tribunal administratif d’annuler une seconde décision de même date et de même portée prise par la commission de discipline du Conseil national des activités privés de sécurité à son encontre. 
 
Par un jugement n° 2300558, 2300559 du 13 juin 2024, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de la société Abis Security et de M. B.... 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er juillet 2024 et 30 décembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. B... et la société Abis Security, représentés par Me Maamouri, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 13 juin 2024 ;  
 
2°) d’annuler les deux décisions du 1er décembre 2022 prises respectivement à leur encontre par la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité ;  
 
3°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
-  le jugement attaqué qui méconnaît les dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative, est irrégulier ;  
 
- ce jugement, qui méconnaît le contradictoire, dès lors que les seuls mémoires en défense, produits après la clôture de l’instruction, ne leur ont pas été communiqués, est irrégulier ; pour motiver leur jugement, les premiers juges se sont fondés sur des attestations de non-condamnation qui ne sont pas mentionnées par les décisions attaquées et n’ont pas été soumises au contradictoire ;   
 
-la matérialité des faits qui leur sont reprochés au regard des articles L. 612-20 et R. 631-15 du code de la sécurité intérieure n’est pas établie ; d’une part, les mentions du registre unique du personnel et des déclarations sociales nominatives indiquant que trois de leurs salariés exerçaient des activités privées de sécurité, sont erronées ; cette erreur de saisie ou d’inattention commise par leur assistante administrative qui ne concerne que trois salariés sur un total de 150, constitue un aléa de gestion normale pour une entreprise de cette envergure ;  
 
- d’autre part, le grief tiré de ce qu’ils auraient embauché trois salariés pour exercer des activités privées de sécurité sans qu’ils soient titulaires de la carte professionnelle n’est établi par aucun contrôle sur site, aucune vérification auprès des clients ou témoignages de l’activité réellement exercée par ces trois salariés ;  
 
- la discordance des signatures portées sur les documents administratifs de l’un des trois salariés s’explique par les difficultés à écrire le français de ce salarié qui délègue cette tâche à des proches ;  
 
- la matérialité du manquement aux dispositions précitées de l’article R. 631-13 du code de la sécurité intérieure n’est pas davantage établie ;  
 
- la sanction d’interdiction d’exercice pendant quatre mois et la pénalité financière de  
10 000 euros qui leur ont été infligées présentent un caractère disproportionné par rapport aux sanctions habituellement prononcées par la commission de discipline pour des manquements analogues ; ces sanctions emportent des effets irréversibles sur la perte de sa clientèle.  
 
Par une ordonnance du 10 décembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 30 décembre 2025 à 12 heures. 
 
Un mémoire en défense a été présenté le 23 janvier 2026, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, pour le Conseil national des activités privées de sécurité et n’a pas été communiqué. 
 
Vu les autres pièces de ce dossier. 
 
Vu : 
- la code de la sécurité intérieure ;  
-  le code du travail ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
 
- le rapport de Mme Beltrami, première conseillère, 
- les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public, 
- et les observations de Me Hiault-Spitzer, substituant Me Maamouri et représentant les appelants et celles de Me Mirte substituant Me Magnaval, représentant le Conseil national des activités privées de sécurité. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. La société Abis Security, dont M. B... était le dirigeant, exerçait une activité de sécurité privée. Elle a fait l’objet d’un contrôle par les agents du Conseil national des activités privées de sécurité qui a donné lieu à un compte-rendu final du 25 février 2022. Par deux décisions du 1er décembre, la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité a prononcé une interdiction d’exercice d’une durée de quatre mois et une pénalité financière de  
10 000 euros, d’une part à l’encontre de cette société et, d’autre part, à l’encontre de son dirigeant. La société Abis Security et M. B... relèvent appel du jugement du 13 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs demandes d’annulation de ces décisions. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ». 
 
3. Il résulte de l’instruction que la minute du jugement attaqué a été signée par la présidente de la formation de jugement, le rapporteur et la greffière d’audience, conformément aux prescriptions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative. Dès lors, le moyen d’irrégularité tiré de l’absence de signature du jugement doit être écarté comme manquant en fait. 
 
 
4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 5 du code de justice administrative : « L’instruction des affaires est contradictoire. (…) ». Aux termes de l’article R. 611-1 de ce code : « (…) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (…). » Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer le premier mémoire d'un défendeur est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties.  
 
5. D’autre part, aux termes de l’article R. 613‑3 du code de justice administrative : « Les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication sauf réouverture de l’instruction ».  
 
6. Lorsque, postérieurement à la clôture de l’instruction, le juge est saisi d’un mémoire émanant de l’une des parties à l’instance, et conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l’instruction, il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de ce mémoire avant de rendre sa décision, ainsi que de le viser sans l’analyser. S’il a toujours la faculté, dans l’intérêt d’une bonne justice, d'en tenir compte - après l’avoir visé et, cette fois, analysé -, il n’est tenu de le faire, à peine d’irrégularité de sa décision, que si ce mémoire contient soit l’exposé d’une circonstance de fait dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction écrite et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office. Dans tous les cas où il est amené à tenir compte de ce mémoire, il doit - à l’exception de l’hypothèse particulière dans laquelle il se fonde sur un moyen qu’il devait relever d’office - le soumettre au débat contradictoire, soit en suspendant l’audience pour permettre à l’autre partie d’en prendre connaissance et de préparer ses observations, soit en renvoyant l’affaire à une audience ultérieure.  
 
7. Il ressort des pièces de la procédure que le Conseil national des activités privées de sécurité a adressé ses premiers mémoires en défense au greffe du tribunal administratif de Toulouse postérieurement à la clôture de l’instruction fixée au 29 avril 2024. Ces mémoires, enregistrés le 17 mai 2024 au greffe du tribunal, avant l’audience publique du 23 mai 2024, sont mentionnés dans les visas du jugement attaqué mais n’ont pas été communiqués aux requérants.  
 
8. Si les appelants soutiennent que la motivation du jugement attaqué, aux points 12 à 14, serait fondée sur des attestations qui soit, figuraient dans les mémoires en défense qui ne leur avaient pas été communiqués soit, auraient été relevées d’office par les premiers juges sans avoir au préalable été communiquées aux parties, il résulte toutefois de l’instruction que les attestations de non-condamnation de M. A... et de M. C... mentionnées aux points 12 et 13 du jugement ainsi que l’attestation sur l’honneur de M. E... du 11 juin 2018  mentionnée au point 14 du jugement ont été versées à l’instance par les requérants eux-mêmes. Dans ces conditions et alors qu’il ne résulte pas non plus de l’instruction que le tribunal se soit fondé sur un quelconque élément issu des mémoires en défense, la méconnaissance de l’obligation de communiquer les premiers mémoires en défense n’a pas eu pour effet, dans les circonstances de l’espèce, de préjudicier à leurs droits. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué, qui n’a pas été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, serait irrégulier.  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
En ce qui concerne la matérialité des faits reprochés : 
 
9.  En premier lieu, aux termes de l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure : « Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : (…) Le respect de ces conditions est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. (…) ». Aux termes de l’article  
R. 631-15 de ce code, dans sa version applicable au litige : « Vérification de la capacité d'exercer. 
Les entreprises et leurs dirigeants s'interdisent d'employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions. (…).» 
 
10. Aux termes de l’article L. 1221-13 du code du travail : « Un registre unique du personnel est tenu dans tout établissement où sont employés des salariés. (…) »  
 
11. Il est reproché à la société Abis Security et à son dirigeant l’emploi de trois salariés en qualité d’agents privés de sécurité sans être titulaires de la carte professionnelle légalement requise pour exercer et de ne pas avoir procédé à la vérification de leur capacité d’exercer. 
 
12. Il résulte de l’instruction que le contrôle de la société Abis Security est consécutif à la vérification d’un magasin situé sur la commune de Mérignac par les agents du Conseil national des activités privées de sécurité au cours de laquelle ces agents ont procédé au contrôle d’un individu en position de travail leur ayant indiqué être agent de sécurité et travailler pour le compte de la société appelante. Dans le cadre du contrôle sur pièces des documents administratifs transmis à la demande de l’administration par le dirigeant de la société appelante, l’agent en charge du contrôle a mis en évidence des incohérences entre ces documents concernant trois agents exerçant, selon les appelants, des tâches administratives et les mentions figurant, d’une part, dans le registre unique du personnel de l’entreprise faisant état d’un emploi d’agent privé de sécurité pour ces trois salariés et, d’autre part, dans les déclarations sociales nominatives effectuées auprès de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales qui révèlent que ces trois salariés avaient été déclarés par la société Abis Security en qualité d’agents de sécurité. Il est constant que les trois salariés concernés par le contrôle n’étaient pas titulaires de la carte professionnelle légalement requise pour l’exercice de l’activité d’agent privé de sécurité. 
 
13. Pour établir que les mentions du registre unique du personnel et des déclarations sociales nominatives concernant ces trois salariés seraient erronées et que cette inexactitude serait imputable à une erreur de saisie ou d’inattention commise par leur assistante administrative, les appelants se prévalent d’une attestation de cette dernière établie le 25 novembre 2022 en qualité d’assistante administrative et de comptable de la société. Si la force probante de cette attestation ne saurait être écartée au seul motif qu'elle émane d’une salariée encore au service de son employeur, toutefois, ce document qui indique faussement l’absence de lien de subordination qui lie son auteure avec la société appelante, présente un caractère peu précis sur le nom des salariés concernées par les mentions erronées. De plus, la circonstance que l’incohérence mise à jour par l’agent en charge du contrôle ne concernerait que trois salariés sur un total de 150, n’est pas de nature à établir la réalité de l’erreur de saisie alléguée.  
 
14. Par ailleurs, s’agissant de M. E..., le rapprochement du contrat de travail et des documents administratifs qu’il a signés le 11 juin 2018, corroborent les mentions du registre unique du personnel de l’entreprise et des déclarations sociales nominatives effectuées par l’employeur auprès de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales selon lesquelles il a été employé en qualité d’agent privé de sécurité. Ainsi, si son contrat de travail, signé à Toulouse le 11 juin 2018 indique dans son article 1er qu’il était embauché en qualité d’agent d’exploitation afin de réaliser notamment des tâches administratives, l’édition de badges, de mains courantes et la mise en place et la vérification du matériel, ce même article indique également que « Le salarié signataire déclare s’être fait remettre un exemplaire du code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité lors de la signature du présent contrat et  en avoir pris connaissance ». De plus, l’article 12 de ce contrat stipule que le salarié s’est expressément engagé « à être détenteur d’une carte professionnelle en cours de validité délivrée par le Conseil national des activités privées de sécurité et obligatoire pour l’exercice de tous les métiers dans l’activité de prévention et sécurité. (…) Il est, à cet égard, expressément convenu que la présente disposition prévoyant la détention de la carte professionnelle constitue une condition impérative d’engagement du salarié signataire sans laquelle la société Abis Security ne l’aurait pas embauché ». Par ailleurs, M. E... a signé le même jour une attestation sur l’honneur d’absence de condamnations pénales et un exemplaire, remis par l’entreprise, du code de déontologie des personnes privées physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité. Dès lors, même si les signatures portées par ce salarié sur ces trois documents ne paraissent pas strictement identiques, l’authenticité de ces documents n’est pas, compte tenu des difficultés rencontrées par ce salarié dans l’écriture du français, valablement remise en cause. Enfin, l’attestation selon laquelle M. E... n’aurait pas été affecté à des missions de surveillance pour le compte de la société Abis Security avant la date du 23 janvier 2021 qui n’est pas datée et comporte une signature totalement différente de celles figurant sur les documents administratifs de ce salarié, apparaît avoir été rédigée par un tiers pour les seuls besoins de la cause. Il en résulte que, compte tenu des termes mêmes de son contrat de travail et des autres documents administratifs qu’il a signés, M. E... doit être regardé comme ayant été employé par la société appelante en qualité d’agent privé de sécurité sans détenir la carte professionnelle légalement requise. Dans ces conditions, s’agissant de M. E..., la matérialité du manquement reproché aux appelants est établie.  
 
15. En revanche, s’agissant des contrats signés par MM. A... et C... recrutés en qualité de coursier polyvalent interne pour le premier,  ce que confirme dans son attestation du 25 novembre 2022 l’assistante administrative et comptable de l’entreprise, et d’employé administratif et d’aide comptable pour le second, leur stipulations diffèrent des informations portées dans le registre unique du personnel de l’entreprise et les déclarations sociales nominatives effectuées par l’employeur auprès de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales. S’ils ont signé une attestation de non-condamnation comportant la mention « Agissant en qualité d’agent de surveillance ou de gardiennage », il ne résulte pas de l’instruction que ces deux salariés aient, à la différence de M. E..., signé un exemplaire du code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité. Ainsi, la seule signature de cette attestation de non-condamnation ne permet pas de corroborer les mentions du registre unique du personnel de l’entreprise et les déclarations sociales nominatives. Compte tenu de cette divergence entre les pièces contractuelles remises à ces salariés et les indications portées dans le registre du personnel et les déclarations sociales nominatives les concernant, il appartenait à l’administration d’établir la réalité de l’emploi réellement exercé par ces deux salariés.  Dans ces conditions, la seule incohérence mise en évidence par le contrôle sur pièces entre les contrats de travail concernant ces deux salariés et les indications portées dans le registre unique du personnel et les déclarations sociales nominatives ne permet pas de tenir pour établi le manquement reproché à la société Abis Security et à M. B... tenant à  l’emploi de ces deux salariés en qualité d’agents privés de sécurité alors qu’ils étaient dépourvus de la carte professionnelle légalement requise à cet effet. 
 
16. Il résulte de ce qui précède que la matérialité du manquement aux articles précités  
L. 621-20 et R. 631-15 du code de la sécurité intérieure est établie à l’égard seulement de l’un des salariés de l’entreprise Abis Security.  
 
17. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 631-13 du code de la sécurité intérieur : « Relations avec les autorités publiques. Les acteurs de la sécurité privée entretiennent des relations loyales et transparentes avec les administrations publiques. Leurs déclarations auprès de celles-ci sont sincères. Ils répondent avec diligence à toutes les demandes des administrations publiques. Ils défèrent aux convocations des autorités judiciaires, services de police ou de gendarmerie. »  
 
18. Pour les motifs précédemment exposés, les déclarations du dirigeant appelant au cours du contrôle selon lesquelles ses trois salariés auraient été recrutés pour effectuer des tâches administratives ne peuvent être regardées comme sincères s’agissant de M. E... Dès lors, la matérialité du manquement aux dispositions précitées de l’article R. 631-13 du code de la sécurité intérieure est établie en ce qui concerne ce salarié. 
 
19. Il en résulte que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que les sanctions contestées seraient entièrement fondées sur des faits qui ne seraient pas matériellement établis. 
 
En ce qui concerne le caractère proportionné de la sanction : 
 
20. L’ensemble des manquements reprochés à la société Abis Security et à M. B..., dont la matérialité est établie en ce concerne l’un de leurs salariés, exposait ces derniers, au prononcé d’une sanction allant jusqu’à l’interdiction d’exercice de l’activité privée de sécurité pour une durée de sept ans, assortie d’une pénalité financière allant jusqu’à 150 000 euros en application des dispositions de l’article L. 634‑9 du code de la sécurité intérieure. 
 
21. Si l’obligation des appelants de s’assurer que leurs salariés étaient détenteurs des autorisations requises présente un caractère essentiel et est au cœur même de la déontologie des acteurs de la sécurité privée, il résulte de ce qui a été aux points 9 à 16 que la société Abis Security qui comptait 80 salariés à la date des décisions attaquées et M. B... ont manqué à une seule reprise à cette obligation. Certes, le manque de sincérité de M. B... au cours du contrôle constitue également un manquement grave. Toutefois, dès lors que la société appelante a effectué les régularisations a posteriori de la situation de son salarié et qu’il ne résulte pas de l’instruction l’existence de précédents manquements, le principe et le montant de 10 000 euros de la sanction financière infligée à chacun d’eux présente un caractère disproportionné. Dans ces conditions, il y a lieu de limiter la pénalité financière prononcée à l’encontre de la société Abis Security et de M. B... à 5 000 euros chacun. 
 
22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Abis Security et M. B... sont seulement fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande d’annulation des décisions du 1er décembre 2022 de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité en tant qu’elles ont prononcé à l’encontre de chacun d’eux une pénalité financière de 10 000 euros. 
 
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative : 
23. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre une somme à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
DÉCIDE: 
 
 
Article 1er : Le jugement du 13 juin 2024 du tribunal administratif de Toulouse est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions en annulation dirigées contre les deux décisions du 1er décembre 2022 de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité en tant qu’elles ont prononcé à l’encontre de la société Abis Security et de M. B... une pénalité financière de 10 000 euros. 
 
Article 2 : Les deux décisions du 1er décembre 2022 de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité sont annulées en tant qu’elles ont prononcé à l’encontre de la société Abis Security et de M. B... une pénalité financière de 10 000 euros. 
 
Article 3 : La pénalité financière prononcée à l’encontre de la société Abis Security et de M. B... est ramenée à 5 000 euros chacun. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée unipersonnelle Abis Security, à M. D... B... et au Conseil national des activités privées de sécurité. 
 
 
Délibéré après l’audience du 27 janvier 2026 à laquelle siégeaient : 
 
M. Romnicianu, président, 
M. Bentolila, président-assesseur, 
Mme Beltrami, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2026. 
 
La rapporteure, 
 
K. Beltrami 
        Le président, 
 
    M. Romnicianu 
 
La greffière, 
 
C. Lanoux 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.